Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy Żórawina na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 3,30 ha gruntów rolnych klas II-III położonych w granicach działki nr 1 w obrębie geodezyjnym K., gmina Żórawina.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwój Wsi, po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy Żórawina, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), odmówił zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze, które w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone zostały na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Marszałek Województwa Dolnośląskiego oraz Dolnośląska Izba Rolnicza pozytywnie zaopiniowali przeznaczenie wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że niezasadna jest zmiana przeznaczenia gruntów w sytuacji gdy na terenie geodezyjnym K. znajduje się już około 69,07 ha gruntów rolnych klas I–III, które takową zgodę uzyskały, a nie zostały jeszcze zabudowane. Wskazał także na brak uzasadnienia opinii Dolnośląskiej Izby Rolniczej, co uniemożliwiło odniesienie się do niej.
Zaskarżoną decyzją, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 6 i art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ wskazał, że w okresie ostatnich pięciu lat gmina uzyskała zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 91,69 ha gruntów. Podkreślił, że z 68,03 ha gruntów klasy I–III wyłączonych z produkcji rolnej, na cele mieszkaniowe przypada 39,07 ha. Zaznaczył, że w obrębie K. występują grunty rolne posiadające zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, które to w pierwszej kolejności należy wykorzystywać. Wyjaśnił, że zgodnie z mapą badanego obszaru przeznaczoną do celów projektowych, w sąsiedztwie terenów objętych wnioskiem nie występują tereny zabudowane zabudową nierolniczą.
Jednocześnie po przeciwnej stronie drogi, która stanowi granicę obszaru opracowania planu, występuje zabudowa szeregowa. Zdaniem organu w niniejszej sprawie brak jest wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów rolnych, albowiem tylko w wyjątkowych przypadkach grunty wysokich klas bonitacyjnych mogą być przeznaczone do zainwestowania. Taka wyjątkowa sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy Żórawina, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej, a także zarzucając organowi naruszenie art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów. Zarzucił też naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i wnikliwy okoliczności faktycznych sprawy, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało, że przy wydaniu decyzji na podstawie uznania administracyjnego nie wzięto pod uwagę słusznego interesu obywateli i interesu społecznego.
Nadto zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieuzasadnienie w sposób wystarczający motywów rozstrzygnięcia, oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, przez przyjęcie, że w sąsiedztwie wymienionych gruntów nie występują tereny zabudowane zabudową nierolniczą, a jedynie występują grunty posiadające zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, które nie zostały dotychczas wykorzystane.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia organu, że w sąsiedztwie terenów objętych wnioskiem nie występują tereny zabudowane zabudową nierolniczą, a działka nr 1 nie przylega w żadnej długości granicy do terenu zurbanizowanego. Podkreślił też, że na analizowanym obszarze znajdują się wciąż obszary, które uzyskały zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele mieszkaniowe, które to obszary nie zostały dotychczas wykorzystane. Uznał, że za udzieleniem zgody na przekształcenie przedmiotowych obszarów nie przemawia fakt, iż na część wnioskowanej działki (1,19 ha) została już wcześniej wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazana działka w części objętej wnioskiem o zgodę, z trzech stron, tj. od strony wschodniej, zachodniej i południowej, otoczona jest gruntami rolnymi, zatem w dalszym ciągu leży w zwartym kompleksie gruntów rolnych, które nie są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia i nie ma przeszkód, aby wraz z takim sąsiedztwem stanowiła przestrzeń przydatną produkcyjnie do prowadzenie prawidłowej gospodarki rolniczej.
Również pozytywne opinie Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz Dolnośląskiej Izby Rolniczej w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zdaniem Sądu, nie mają charakteru wiążącego w niniejszej sprawie. Opinie te jakkolwiek istotne, stanowią część materiału dowodowego i jako takie podlegają ocenie. Sąd zgodził się z twierdzeniem, że procedury przygotowania inwestycji są długotrwałe, a wśród nich najdłużej trwa sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże niedopuszczalne jest zdaniem Sąd podejmowanie działań "na zapas", będąc świadomym niewykorzystania istniejących terenów inwestycyjnych, które zostały już przekształcone (uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia).
Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia kolejnych gruntów rolnych na cele nierolnicze nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale także nie jest zasadne z racjonalnego punktu widzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Żórawina, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego w sprawie w związku z przyjęciem, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej rozpoznawanym wnioskiem nie występują tereny zabudowane zabudową nierolniczą, a także ustalenie że tereny, w stosunku do których i wyrażona została zgoda na przekształcenie oraz na których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie są sukcesywnie zagospodarowywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Zarzucono uznanie przez Sąd, że organ dokonał prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego.
W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne uznanie, że organ nie naruszając wymienionych przepisów i nie przekraczając granic uznania administracyjnego uznał, że nie zachodziły przesłanki pozwalające na wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów rolnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy stwierdzić, iż nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 7 oraz 77 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz wadliwe uznanie, że organ rozpatrzył w sposób należyty cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nie jest też zasadny zarzut skargi kasacyjnej, iż organ podejmując uznaniową decyzję nie uzasadnił jej dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.
W rozpoznawanej sprawie organy uwzględniły całość zebranego materiału dowodowego, w tym zgromadzone materiały geodezyjne. Zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała na czym polega wadliwość tych ustaleń. Organ rozpoznający sprawę stwierdził bowiem, co w zasadzie nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą i ma pełne podstawy w dowodzie w postaci wydruku z mapy obejmującej sporny teren, że przedmiotowa działka nr 1 tylko w części północnej przylegającej do drogi publicznej (ul. Wiosennej) jest już przeznaczona na cele budowlane.
Sąd I instancji przyjął też za trafne ustalenie organu rozpoznającego sprawę, że w sąsiedztwie tej części działki nr 1, lecz już za drogą, znajdują się grunty, które uzyskały zmianę charakteru rolnego na działki budowlane, częściowo już zabudowane. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest natomiast ta część działki nr 1, która nie uzyskała zmiany przeznaczenia z gruntów rolnych na budowlane. Jest ona otoczona gruntami rolnymi. Leży ona więc w zwartym kompleksie gruntów rolnych i może być używana do prowadzenia prawidłowej gospodarki rolnej. Skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości tych ustaleń i nie wykazała, że były one następstwem niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy albo niedostatecznego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył też wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez ich błędne zastosowanie. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Część działki nr 1, której dotyczy postępowanie, posiada 3,30 ha użytków rolnych klas II i III i do przeznaczenia ich na cele nierolne konieczna jest zgoda odpowiedniego Ministra. Odmawiając takiej zgody Minister rolnictwa i Rozwoju Wsi miał na względzie przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Pierwszy z tych przepisów stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne.
Przepis art. 6 ust. 1 wym. ustawy stanowi natomiast, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać, przede wszystkim, grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja Ministra wyrażająca zgodę na "odrolnienie" gruntu lub odmawiająca udzielenia takiej zgody oparta jest na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organu administracji do kształtowania stosunków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają przepisy prawa materialnego, w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Na organie spoczywa zatem obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony, mając na względzie obowiązujące przepisy prawa materialnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu administracyjnego powyższe wymogi spełnia.
Organ ustalił, że wprawdzie na terenie podwrocławskiej gminy Żórawina występuje znaczne zapotrzebowanie na działki budowlane związane ze wzrostem ilości mieszkańców, lecz gmina ma warunki do zaspokojenia tych potrzeb bez konieczności zmiany przeznaczenia spornej działki nr 1. Na terenie gminy Żórawina w ostatnich kilku latach doszło już do wyłączenia z produkcji rolnej i przeznaczenia na cele budowlane około 70 ha gruntów rolnych wysokich klas, z których to gruntów tylko część została zużyta na cele budowlane. Kierując się wymogami ochrony gruntów rolnych organ uznał za niecelową zmianę przeznaczenia dalszych 3,30 ha użytków rolnych na cele nierolne. Gmina posiada bowiem znaczną jeszcze powierzchnię gruntów, które mogą być przeznaczona na cele budowlane i z punktu widzenia celów ogólnospołecznych niewłaściwe byłoby przeznaczenie na ten cel spornej nieruchomości, leżącej w kompleksie użytków rolnych.
Takie stanowisko organu jest w pełni przekonywujące i zgodne z obowiązującym prawem. Wymogi ochrony gruntów rolnych mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia celów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych a w sprawie nie wystąpiły żadne szczególnie uzasadnione okoliczności wskazujące na konieczność, w już zaistniałej sytuacji, przeznaczenia na cele nierolne dalszej ilości dobrych klas gruntów rolnych na terenie gminy Żórawina.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc nieuzasadnione. Dlatego skarga ta podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.