Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Nieporęt nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 750,00 zł na za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Nieporęt odpadów ulegających biodegradacji - kod 20 02 01 w II i III kwartale 2013 r. do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka.
Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy powołał się na art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.).
Organ wskazał, że regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK) oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi regionu warszawskiego wskazane zostały w uchwale Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 212/12 z 22 października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 21 listopada 2012 r. poz. 7849 ze zm.), zmienionej uchwałą Nr 35/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 18 lutego 2013 r. zmieniająca uchwałę w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023.
W ocenie organu, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych. Ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania odpadów do RIPOK. Z akt sprawy nie wynika, żeby Spółka spotkała się z odmową przyjęcia odpadów ze strony wszystkich podmiotów prowadzących RIPOK dla rejonu Warszawskiego ani z informacją, że regionalne instalacje uległy awarii.
Ze złożonych wyjaśnień oraz akt sprawy wynika, że Spółka pod koniec 2012 r. podjęła próby zawarcia umowy na odbiór odpadów komunalnych przez RIPOK. Wszystkie podmioty, do których Spółka zwróciła się z zapytaniem wskazały na możliwość odbioru odpadów, natomiast kwestią sporna była cena za odbiór odpadów. Począwszy od III kwartału 2013 r. Spółka miała możliwości przekazania odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Nieporęt do RIPOK, ponieważ zawarła umowę z firmą B. obowiązującą od 1 lipca 2013 r.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie, czy Spółka miała obowiązek w II i III kwartale 2013 r. przekazać odpady ulegające biodegradacji do RIPOK. Zdaniem Spółki, takiego obowiązku nie miała, ponieważ na podstawie art. 250 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 – dalej jako "ustawa o odpadach") obowiązującej od 23 stycznia 2013 r. utrzymano w mocy rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U nr 75, poz. 527 ze zm.). W załączniku do tego rozporządzenia wskazano w pkt 64, że dopuszczalne jest przekazywanie odpadów ulegających biodegradacji osobom fizycznym do wykorzystania w przydomowych kompostownikach.
Ponadto Spółka wskazała, że mogła zaniechać przekazania odpadów ulegających biodegradacji do RIPOK, ponieważ nie było to możliwe - nie doszło bowiem do zawarcia umowy z przedsiębiorcą prowadzącym taką instalację ze względu na zaoferowane warunki cenowe. Oferty przedsiębiorców, do których skarżąca się zwracała miały jej zdaniem charakter pozorny. Zdaniem Spółki, zaoferowane ceny były wynikiem zawarcia niedozwolonego porozumienia naruszającego zasady konkurencji, a ich przyjęcie wiązałoby się z naruszeniem obowiązujących przepisów. Tym samym w sprawie zaistniał przypadek "innej przyczyny’ uniemożliwiającej skarżącej wykonanie obowiązku, określonej w art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości oraz art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach.
Sąd I instancji wskazał, że przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów nie ma swobody w zakresie wyboru komu przekazuje odpady, ani swobody wyboru instalacji. Przedsiębiorca prowadzący RIPOK ma z kolei obowiązek zawrzeć umowę ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne wykonujących działalność w ramach danego regionu. Na obu stronach ciąży obowiązek zawarcia umowy w ramach wykonania obowiązku ustawowego. Działalność w zakresie odbierania odpadów jest działalnością regulowaną. Przedsiębiorca do wniosku o wpis do rejestru dołącza oświadczenie, że zna i spełnienia warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości określone w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Sądu I instancji, twierdzenie Spółki, że na podstawie obowiązującego rozporządzenia wydanego przez Ministra Środowiska była uprawniona do innego sposobu legalnego zagospodarowania odpadami objętymi obowiązkiem wynikającym z art. 9e ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości jest nieuprawnione.
Spółka pomija bowiem, że art. 9e ust. 1 ustawy jest przepisem bezwzględnie obowiązującym. Regulacje zawarte w tym rozdziale ustawy mają charakter szczególny w stosunku do regulacji ustawy o odpadach, bowiem dotyczą wyłącznie działalności w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych. Dlatego też obowiązujący w dacie wydania decyzji § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. uprawniający do przekazania odpadów ulegających biodegradacji osobom fizycznym nie miał zastosowania wobec Spółki w zakresie dotyczącym odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Nie stanowił więc alternatywy dla obowiązku dostarczania odpadów do RIPOK. Przepis ten, jako norma o charakterze ogólnym, dotyczył każdego posiadacza odpadów, którym zgodnie z definicją art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Jednak jako norma o charakterze ogólnym nie wyłączał obowiązywania normy szczególnej określającej obowiązek dla podmiotu odbierającego odpady komunalne.
W ocenie Sądu I instancji, nieprawidłowa jest również argumentacja skarżącej, że w przedmiotowej sprawie zaistniały inne przyczyny uniemożliwiające wykonanie obowiązku przekazania odpadów do RIPOK. Powodem który uzasadnia przekazanie odpadów do zastępczej instalacji zamiast do RIPOK jest przypadek wystąpienia awarii lub inne przypadki określone w art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach uniemożliwiające przyjmowanie odpadów komunalnych przez regionalną instalację. W ocenie Sądu I instancji, "inny przypadek" określony w powyższych przepisach, to wyłącznie okoliczność uniemożliwiająca przyjęcie odpadów przez RIPOK. Oznacza to, że określenie przyczyny nie ma charakteru dowolnego, a wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem RIPOK i jest niewątpliwie okolicznością związaną wyłącznie z sytuacją tego przedsiębiorcy, niezależną od jego woli, wynikającą z istniejących obiektywnie okoliczności faktycznych.
Przepis ustawy nie pozwala na definiowanie tej przyczyny przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne i zobowiązanego do ich dostarczania do regionalnej instalacji. Dopiero więc wystąpienie obiektywnej przeszkody po stronie regionalnej instalacji uniemożliwiającej odebranie dostarczonych przez przedsiębiorcę odpadów uprawnia do przekazania ich do instalacji zastępczej. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że Spółka nie spotkała się z odmową przyjęcia odpadów ze strony wszystkich podmiotów prowadzących RIPOK, ani też nie otrzymała informacji, że RIPOK uległy awarii. Wszystkie podmioty do których Spółka zwróciła się z zapytaniem o warunki zawarcia umowy wskazały na możliwość odbioru odpadów, a kwestią sporną pozostawała wyłącznie cena za odbiór odpadów. Z materiału dowodowego wynika ponadto, że od 1 lipca 2013 r. Spółkę wiązała umowa zawarta z B. spółką z o.o. na odbiór odpadów.
Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że Spółka nie przywołała okoliczności uzasadniających brak możliwości przekazania odpadów do RIPOK i spełniających kryteria ustawowe. Prawidłowo również ocenił organ, że okoliczności podnoszone przez Spółkę w odwołaniu nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia.
W ocenie Sądu I instancji, niesatysfakcjonujące ceny zaoferowane Spółce przez podmioty prowadzące RIPOK, nie stanowią okoliczności zwalniającej podmiot z wykonania ustawowego obowiązku.
Zdaniem Sądu I instancji, organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy i dokonał wszechstronnej i rzetelnej jego oceny. Nie było uzasadnione przeprowadzanie dowodów na okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jedynym naruszeniem dostrzeżonym przez sąd jest lakoniczność argumentacji w uzasadnieniu decyzji, jednak naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie uzupełniał materiału dowodowego, a zatem był on stronie znany.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1, § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako "p.u.s.a."). Naruszenie tych przepisów powiązała z naruszeniem:
Po pierwsze, art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości związku z art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9l ust. 1 i ust. 2 oraz art. 9zc ust. 1 tej ustawy przez błędne uznanie, że przepis ten znajdował zastosowanie do zadysponowania przez Spółkę odpadami zielonymi, a więc, że odpady zielone (ulegające biodegradacji - kod odpadu 20 02 01) mogły być przez Spółkę przekazane w ll i III kwartale 2013 r. wyłącznie do RIPOK.
Po drugie, § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. nr 75 poz. 527 ze zm.) i pkt. 64 załącznika do tego rozporządzenia w związku z art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach. W ocenie Spółki, Sąd I instancji błędnie uznał, że stanowią one normy ogólne w stosunku do przepisów ustawy o czystości wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej i dlatego nie znajdują zastosowania do zadysponowania przez skarżącego odpadami zielonymi w II i III kwartale 2013 r. Spółka zarzuciła ich błędne niezastosowanie.
Po trzecie, art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W ocenie Spółki polegało to na błędnym uznaniu, że Spółka mogła zaniechać przekazania w II i III kwartale 2013 r. odpadów do RIPOK wyłącznie w razie odmowy ich przyjęcia przez wszystkie podmioty prowadzące regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadku awarii wszystkich tych instalacji. Jednocześnie Sąd I instancji błędnie uznał, że "innym przypadkiem" w rozumieniu powołanych przepisów jest wyłącznie okoliczność uniemożliwiająca przyjęcie odpadów przez RIPOK, wiążąca się bezpośrednio z funkcjonowaniem RIPOK i wyłącznie z sytuacją przedsiębiorcy prowadzącego RIPOK, niezależną od jego woli, dlatego też Sąd I instancji błędnie zastosował te przepisy w sprawie.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Spółka powiązała naruszenie tych przepisów z naruszeniem:
Po pierwsze, art. 136 i art. 140 w związku z art. 77 § 1 i § 2, art. 78 § 1 i § 2, a także w związku z art. 80 i art. 81 k.p.a. W ocenie Spółki, naruszenie tych przepisów polegało na błędnej ocenie postępowania przed organem odwoławczym i uznaniu, że organ ten prawidłowo ustalił stan faktyczny i trafnie przyjął, że okoliczności podnoszone przez Spółkę w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia.
Po drugie, art. 140 w związku z art. 10 § 1 i § 2, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 81 k.p.a. Zdaniem Spółki, naruszenie tych przepisów polegało na błędnej ocenie postępowania przed organem odwoławczym i uznaniu, że niezapewnienie Spółce czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym przez zaniechanie zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i uniemożliwienia w ten sposób Spółce wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i wyników postępowania, było uzasadnione okolicznością, że organ odwoławczy nie uzupełniał materiału dowodowego, a zatem materiał ten był Spółce znany.
Po trzecie, art. 140 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez błędną ocenę postępowania przed organem odwoławczym i uznanie, że pominięcie "zaoferowanych" przez Spółkę w odwołaniu dowodów, w szczególności na okoliczność pozorności ofert przedstawianych Spółce przez podmioty prowadzące RIPOK, było uzasadnione, bowiem dowody te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania (według spisu lub wobec jego braku, według norm przepisanych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z art. 9l ust. 2, a także art. 9e ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w tej sprawie.
Zgodnie z art. 9e ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest zobowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Przepis art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przewiduje z kolei, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że zasadą jest przekazywanie odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Natomiast w trzech przypadkach możliwe jest przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej – (1) jeżeli znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub (2) nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz (3) do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
Wykładni art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach należy dokonywać w oparciu o regułę interpretacyjną eiusdem genesis. Inne przyczyny, o których stanowi powyższy przepis, muszą uwzględniać całość normy z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. "Inne przyczyny", z powodu których instalacja regionalna nie może przyjmować odpadów powinny być więc ograniczone do przypadków o cechach zdarzeń losowych, niezależnych od działań i decyzji zainteresowanych podmiotów. "Inne przyczyny" nie oznaczają przyczyn o charakterze ekonomicznym, a więc Spółka nie może uniknąć odpowiedzialności za nieprzekazywanie odpadów do RIPOK powołując się na brak zawarcia stosownej umowy z instalacją lub brak opłacalności tego rodzaju działań. Za tego rodzaju interpretacją przemawia również literalne brzmienie art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. W treści tego przepisu ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się sformułowaniem "w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja [...] nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn".
Treść cytowanego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje na przyczyny leżące po stronie RIPOK, a nie po stronie przedsiębiorcy. Chodzi zatem o sytuację, w której instalacja nie może odebrać odpadów, a nie przypadek (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), w którym przedsiębiorca nie może przekazać odpadów. Na gruncie art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach tego rodzaju rozróżnienia ma znaczenie prawne i powinno być uwzględnione przy wykładni tego przepisu.
Zarówno regionalne jak i zastępcze instalacje do przetwarzania odpadów wymienione są w uchwale Sejmiku Województwa w sprawie wojewódzkiego planu i w uchwale sprawie wykonania tego planu. W tej sprawie regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK) oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi regionu warszawskiego wskazane zostały w uchwale Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 212/12 z 22 października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 21 listopada 2012 r. poz. 7849 ze zm.), zmienionej uchwałą Nr 35/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 18 lutego 2013 r. zmieniająca uchwałę w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023. Nie ulega wątpliwości, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją funkcjonowała już dla tego regionu instalacja regionalna do przetwarzania odpadów, a Spółka była zobowiązana przekazywać do niej przedmiotowe odpady.
Ponadto instalacja regionalna nie uległa awarii oraz nie było innych przyczyn, które powodowałby, że instalacja ta nie mogła przyjmować opadów. Dlatego też uzasadniało to wymierzenie Spółce kary pieniężnej, o której stanowi art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości.
Uwzględniając normę z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości należy stwierdzić, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie ma możliwości wyboru instalacji, do której skieruje odpady wymienione w tym przepisie. Wybór ten jest ograniczony jedynie do przypadków, w których funkcjonuje więcej niż jedna regionalna instalacja lub przypadków, w których spełnione zostaną przesłanki przekazania odpadów do instalacji zastępczej. Przedsiębiorcy zajmujący się odbiorem od mieszkańców odpadów komunalnych mają prawny obowiązek zawarcia umowy pozwalającej im na prowadzenie określonej działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Zgodnie bowiem z art. 9l ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, w granicach posiadanych mocy przerobowych, jest obowiązany zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi lub z gminą organizującą odbieranie odpadów komunalnych, wchodzącą w skład regionu gospodarki odpadami komunalnymi.
Z przepisu tego wynika obowiązek prowadzącego RIPOK do zawarcia tego rodzaju umowy. Z samej jednak istoty tego rodzaju stosunku umownego wynika, że obowiązek ten ciąży również na przekazującym odpady, który chce prowadzić taką działalność na podstawie stosownej decyzji administracyjnej. Stąd też bez znaczenia w tej sprawie miała podnoszona przez Spółkę okoliczność dotycząca "pozornych" ofert składanych jej przez podmioty prowadzące RIPOK. Tego rodzaju kwestie nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu zmierzającym do wymierzenia Spółce kary pieniężnej za nieprzekazanie odpadów do RIPOK.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9l ust. 1 i ust. 2 oraz art. 9zc ust. 1 tej ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przepisy te znajdowały zastosowanie do zagospodarowania przez Spółkę odpadów zielonych, a więc, że odpady zielone mogły być przez Spółkę przekazane w ll i III kwartale 2013 r. wyłącznie do RIPOK. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku i pkt 64 załącznika do tego rozporządzenia w związku z art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię powyższych przepisów zaprezentowaną przez Sąd I instancji.
Obowiązujący w dacie wydania decyzji § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r. nie miał zastosowania wobec Spółki w zakresie dotyczącym odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i nie stanowił alternatywy dla obowiązku dostarczania odpadów do RIPOK. Odmienna wykładnia tych przepisów zaprezentowana przez Spółkę w skardze kasacyjnej oparta została na kryterium racjonalności i równości podmiotów, jednak ma ona odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym, szczególnie uwzględniając, że Spółka prowadzi działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych, co wiąże się z określonymi obowiązkami nałożonymi na nią na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości. Dotyczy to przede wszystkim obowiązku przekazywania odpadów do RIPOK.
Po trzecie, z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 3 § 1, § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a., ponieważ Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej w tej sprawie w oparciu o prawidłową wykładnię powołanych wyżej przepisów prawa materialnego.
Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. powiązanych z zarzutami naruszenia przepisów k.p.a. W tym przypadku Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji nie znajdując podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd I instancji prawidłowo przyjął stan faktyczny ustalony przez organy w tej sprawie, a materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie wymagał uzupełnienia. W szczególności, z powodów już omówionych, zbędna była także ocena w zakresie możliwości zawarcia przez Spółkę stosownej umowy z podmiotem prowadzącym RIPOK. Stąd też nie można mówić w tej sprawie o naruszeniu art. 136 i art. 140 w związku z art. 77 § 1 i § 2, art. 78 § 1 i § 2, a także w związku z art. 80 i art. 81 k.p.a.
Oznacza to, że nie doszło także do naruszenia art. 140 w związku z art. 10 § 1 i § 2, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 81 k.p.a. Uchybienia organu odwoławczego w zakresie zapewnienia Spółce czynnego udziału w postępowaniu nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ dowody, na które powołuje się Spółka nie miały znaczenia w sprawie, a organ odwoławczy nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Odnosi się to również do zarzutu naruszenia art. 140 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80 i art. 81 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.