Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1573/22

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 35/20, po rozpoznaniu skargi J. O. na decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Poznania, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Poznania nieruchomości położonej przy ul. [...] w Poznaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W motywach orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nadesłana do akt sprawy dokumentacja nie pozwoliła w sposób jednoznaczny stwierdzić, na czym w istocie oparto ustalenia dotyczące aktualnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej ww. budynku w dacie dokonywania jego wpisu do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Poznania (dalej GEZ) na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej uozoz). W odpowiedzi na skargę organ wprawdzie wskazywał, że "ujęcie przedmiotowego budynku przy ul. [...] w Poznaniu w GEZ było następstwem jego wcześniejszego wpisu do rejestru, znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków", jednak na skutek zakwestionowania tej argumentacji przez skarżącą, organ w piśmie z 29 lipca 2020 r. przyznał, iż ww. budynek nie figuruje obecnie w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Ponadto w Opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział w Poznaniu z 27 lutego 2019 r. na temat wartości zabytkowych domu przy ul. [...] w Poznaniu nie zakwestionowano ustaleń faktycznych Ekspertyzy technicznej wskazującej na bardzo zły stan budynku, a poddano w wątpliwość konstatację o zasadności rozbiórki budynku. Stanowisko Opinii nie zostało jednak w żaden sposób uzasadnione, co w obliczu faktu, że dokonano rozbiórki wszystkich pozostałych budynków zespołu przy ul. [...], rodzi wątpliwości co do rzetelności i wiarygodności ustaleń, na podstawie których dokonano wpisu budynku do GEZ, a w konsekwencji skutecznie podważa zaufanie, że dokonując tego wpisu organ działał "w granicach i na podstawie prawa".

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wpis do GEZ nastąpił z naruszeniem konstytucyjnych standardów, a przeprowadzona w tej sprawie procedura wpisu do GEZ powoduje, że zasadność ograniczenia wykonywania prawa własności przez skarżącą poprzez ujęcie w GEZ budynku będącego jej własnością nie poddaje się kontroli. Powyższe z kolei, w świetle szeroko omówionej przez Sąd konstytucyjności takiego rozwiązania, skutkować musiało uznaniem wpisu spornego budynku do GEZ za wadliwe.

1. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta Poznania, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
2. 1) przepisów postępowania:
3. a) art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) polegające na podjęciu zawieszonego postępowania, pomimo braku odpowiedzi na pytanie prawne skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 22 ust 5 pkt 3 uozoz, sygn. akt P 12/18;
4. b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994, dalej usg) w związku z art. 134 § 1 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa, polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy, w szczególności, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa w dacie ujęcia nieruchomości przy ul. [...] organ był zobowiązany do ujęcia ww. nieruchomości w GEZ, biorąc pod uwagę, że Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej WWKZ), odmówił wyłączenia obiektu z obowiązującego wówczas wykazu obiektów przeznaczonych do ujęcia GEZ oraz, że organ działał w tym zakresie w porozumieniu WWKZ;
5. c) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 usg poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w GEZ ww. nieruchomości, w sytuacji gdy Sąd winien oddalić skargę i uznać, że na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, to jest porozumienia z WWKZ oraz odmowy WWKZ wyłączenia obiektu z obowiązującego wówczas wykazu obiektów przeznaczonych do ujęcia w GEZ i na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa był zobowiązany do ujęcia przedmiotowej nieruchomości w GEZ, co powoduje, że czynność podjęta przez organ nie jest obarczona nieważnością i jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa;
6. d) art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez uwzględnienie skargi pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, w szczególności braku ustalenia, czy sam fakt złego stanu technicznego budynku jest definitywną podstawą do odmowy ujęcia takiej nieruchomości w GEZ, czy MKZ miał podstawy i możliwości prawne wykreślenia nieruchomości z GEZ w sytuacji, gdy WWKZ odmówił wyłączenia obiektu z obowiązującego wówczas wykazu obiektów przeznaczonych do ujęcia w GEZ;
7. 2) prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz poprzez przyjęcie, że umieszczenie przez organ przedmiotowej nieruchomości w GE, ze względu na brak udziału właściciela w procesie wpisu było wadliwe.

W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
3. 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
4. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.
5. 4.3. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
6. 4.4. Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotem skargi jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa. Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (postanowienia NSA z 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w uozoz, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy tym należy zaznaczyć, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 Ppsa przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest to jednak wada skutkująca koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Skutek jaki wywołuje bezskuteczność czynności (art. 146 Ppsa) jest bowiem tożsamy ze stwierdzeniem wydania zarządzenia z naruszeniem prawa (art. 147 Ppsa).
7. 4.5. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną miał na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu.
8. 4.6. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023).
9. 4.7. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji, co w niniejszej sprawie przesądza o bezskuteczności zaskarżonej czynności. Zatem uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji było co do zasady prawidłowe. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego musi skutkować stwierdzeniem, że Prezydent Miasta Poznania dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział strony skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel ww. budynku nie mógł kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Przy tym w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, kwestia istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiła przedmiotu oceny Sądu.
10. 4.8. W świetle powyższego za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 usg w zw. z art. 134 § 1 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa, art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 usg i w zw. z art. 133 § 1 Ppsa. Niewątpliwie niekonstytucyjność zakresowa art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz spowodowała konieczność uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie Sąd I instancji uczynił. Zasadnie przy tym Sąd Wojewódzki nie rozstrzygnął i nie przesądził kwestii wartości naukowej, historycznej, ani artystycznej ww. budynku, a słusznie wskazał, że przeprowadzenie pozbawionej jawności procedury ograniczenia wykonywania prawa własności, do którego dochodzi w trybie włączenia zabytku nieruchomego do GEZ przesądza o braku zachowania konstytucyjnych standardów.
11. 4.9. Nie sposób również uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd dopuścił się naruszenia art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania - od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie; sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie. Podejmując w niniejszej sprawie uprzednio zawieszone postępowanie Sąd miał na względzie przede wszystkim znaczny upływ czasu od skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego (co miało miejsce w 2018 r.) oraz brak wyznaczenia jakiegokolwiek terminu wskazującego na bliską perspektywę załatwienia tej sprawy przez TK, a także prawo strony do sądu. Wyważył więc racje obydwu stron (skarżącej oraz organu), biorąc pod uwagę z jednej strony - konsekwencje z jakimi dla właściciela nieruchomości wiąże się wpis do GEZ, a z drugiej strony - cel, któremu służyć ma prawidłowo dokonane ujęcie w GEZ. Dlatego też nie było podstaw, aby podważyć prawidłowość postanowienia Sądu w tym zakresie.
12. 4.10. Skoro z podanych powyżej powodów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.