Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2491/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. T. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 października 2014 r. nr... w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 24 lutego 2012r., L. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu wniosku J. T. właściciela firmy PHU "J." J. T. o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu na zasadzie art. 84c § 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wobec podjęcia i wykonywania kontroli w PHU "J." w S. - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu, określone w art. 58 § 1 k.p.a. ponieważ nie można uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia J. T. postanowieniem z dnia 28 marca 2012r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lutego 2012r. i umorzył postępowanie organu I instancji, uznając że termin określony w art. 84c ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu na podstawie art. 58 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. T., wyrokiem z dnia 28 marca 2012r. uchylił zaskarżone postanowienie, uznając że termin określony w art. 84c ust. 3 ustawy jest terminem prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 63/13 oddalił skargę kasacyjną J. T. Postanowieniem z dnia 3 października 2014r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lutego 2012r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania kontrolnego, z którego wynika, że w dniu 12 stycznia 2012 r. L. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska rozpoczął kontrolę na terenie filii firmy PHU J. J. T.. W związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa określonego w art. 183 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) organ podjął kontrolę bez zawiadomienia J. T. Z powodu nieobecności J. T. oględziny zostały przeprowadzone przy udziale Z. T. – pracownika firmy oraz 4 funkcjonariuszy Policji.
Pozostawiono mu po jednym egzemplarzu upoważnienia do kontroli i zakresu tematycznego kontroli. W dniu 13 stycznia 2012r. organ przesłał do J. T. drogą pocztową upoważnienie do kontroli z dnia 12 stycznia 2012r., które J. T. otrzymał w dniu 16 stycznia 2012r. Pismem z dnia 19 stycznia 2012r. J. T. złożył do L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu na zasadzie art. 84c § 1 u.s.d.g. wobec podjęcia i wykonywania kontroli w PHU J. Odmawiając przywrócenia terminu organ I instancji przytoczył treść art. 58 k.p.a. wskazując, że przyczyną uchybienia terminu było niedbalstwo osoby zarządzającej przedsiębiorstwem, która nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Podzielając powyższe stanowisko Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że termin na wniesienie sprzeciwu wynosi 3 dni robocze od dnia wszczęcia kontroli przez organ.
Wprawdzie ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie precyzuje co to znaczy dzień roboczy, jednakże należy przyjąć, że są to dni od poniedziałku do piątku, która to wykładnia jest korzystna dla strony. Kontrola u strony została wszczęta w czwartek w dniu 12 stycznia 2012r., a zatem J. T. miał możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. jedynie w terminie 3 dni roboczych od dnia 12 stycznia 2012r. czyli najpóźniej do dnia 17 stycznia 2012r. Tymczasem został on złożony w dniu 19 stycznia 2012 r. Organ nadmienił, że strona wiedziała, ze kontrola została wszczęta najpóźniej w dniu 16 stycznia 2012r. i sama ten fakt potwierdza. W rezultacie dysponowała jeszcze jednym pełnym dniem na złożenie sprzeciwu, choć – w ocenie organu – J. T. wiedział o wszczęciu kontroli w dniu 12 stycznia 2012r. na podstawie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z kontrolującym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. T. zarzucając, że organ był obowiązany udzielić kontrolowanemu informacji zarówno o samym uprawnieniu do wniesienia środka zaskarżenia, jak również o trybie i terminie do skutecznego skorzystania z przysługującego stronie prawa, dokument, który został mu przekazany, nie zawierał pełnego pouczenia o terminie do wniesienia sprzeciwu.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności skargi, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, ewentualnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi wskazał, że nie podziela wniosku organu o odrzucenie skargi wskazując, że skarga powinna zostać rozpoznana merytorycznie
W ocenie Sądu, J. T. nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia sprzeciwu. W ocenienie Sądu, z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że kontrola u strony została wszczęta w czwartek w dniu 12 stycznia 2012r., odbyła się zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. J. T. miał możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ww. ustawy w terminie 3 dni roboczych od dnia 12 stycznia 2012r., czyli do dnia 17 stycznia 2012r. Sprzeciw został złożony w dniu 19 stycznia 2012r. Podkreślił, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zostało wręczone pracownikowi skarżącego w dniu jej wszczęcia, tj. 12 stycznia 2012r. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek takiej organizacji zakładu pracy i takiego określenia zakresu obowiązków poszczególnych pracowników, aby mogli oni reprezentować pracodawcę w czasie tego rodzaju kontroli przeprowadzanych bez wcześniejszego zawiadomienia.
Z akt sprawy wynika również, że skarżący wiedział, że kontrola została wszczęta najpóźniej w dniu 16 stycznia 2012r., na co sam wskazał. W rezultacie dysponował co najmniej jednym dniem na złożenie sprzeciwu, choć organ według organu przeprowadzający kontrolę w obecności funkcjonariuszy Policji kontaktowali się ze skarżącym telefonicznie już w dniu wszczęcia kontroli, tj. w dniu 12 stycznia 2012r. Skarżący nie powołał natomiast żadnego argumentu wskazującego na wystąpienie takiej niemożliwej do przewidzenia i przezwyciężenia przeszkody do złożenia sprzeciwu, która uprawdopodobniałaby brak winy w uchybieniu terminu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 112 k.p.a. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do postępowań w sprawie sprzeciwu od czynności kontrolnych, choć samo postępowanie kontrolne nie ma charakteru postępowania administracyjnego, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można zastosować prostej analogii do skutków błędnych pouczeń zawartych w decyzjach lub postanowieniach administracyjnych w zakresie odwołania, powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Abstrahując bowiem od faktu, iż upoważnienie do przeprowadzenia kontroli nie stanowi decyzji, postanowienia lub innego rozstrzygnięcia administracyjnego to samo postępowanie kontrolne nie może zostać uznane za postępowanie administracyjne.
Ponadto, jak słusznie wskazał organ, kontrola w niniejszej sprawie odbyła się w trybie art. 79 ust. 2 pkt 2 w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 183 Kodeksu karnego, co powoduje, że została ona wszczęta bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy, a w konsekwencji dokładne pouczenie o prawach i obowiązkach nie miało w niniejszej sprawie zasadniczego znaczenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
W skardze kasacyjnej J. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wystarczającego ustosunkowania się i rozważenia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, 8, 15 i 124 § 2 k.p.a. umożliwiającego instancyjną kontrolę wyroku;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 pkt 1 lit c w zw. z 7, 8, 9, 15, 124 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ograniczenie się jedynie do przyjęcia argumentów i ustaleń poczynionych przez organ;
- 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 9 kpa i 79a ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż skarżący w sposób zawiniony uchybił terminowi do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, chociaż wobec braku wypełnienia przez organ kontrolujący obowiązku pouczenia skarżącego o terminie do wniesienia ww. środka zaskarżenia należało uznać, iż wniósł on sprzeciw w terminie, a przynajmniej, że niedochowanie terminu nastąpiło w sposób przez niego niezawiniony;
- 4. na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 k.p.a. polegający na odmowie przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu, podczas gdy skarżący wykazał brak winy w uchybieniu terminowi do wniesienia sprzeciwu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.- dalej zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania.
Na wstępie należy podkreślić, że Sąd I instancji badał legalność postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 października 2014r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ustawy o z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.2013.672 t.j.), przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79 -79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Regulacja w art. 79 -79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 stycznia 2014r. w sprawie sygn. akt II GPS 3/13 stwierdził, że postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 84c nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy ustawy w rozdziale 5 regulują podejmowany przez organ kontroli zorganizowany ciąg działań, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwianie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1, jest nim podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem określonych w nim przepisów, których regulacje nie stanowią regulacji materialnoprawnej, wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, lecz ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba poddana kontroli.
Przepis art. 84c ust. 3 ustawy stanowi, że sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia przez organ kontroli. Jest to termin procesowy, bo określa granice czasowe dla dokonania konkretnej czynności procesowej. Zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje: postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1), kontynuowaniu czynności kontrolnych (pkt 2). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia, przy czym rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Ustawodawca w ust. 16 art. 84c wskazał, że do postępowań, o których mowa w powołanych wyżej ust. 9 i ust. 10 w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
W uchwale NSA wskazał, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10 w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy k.p.a., odsyła w wąskim zakresie do stosowania k.p.a, ponieważ odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Mimo użycia pojęć znanych k.p.a. (postanowienie, zażalenia), postępowania, o którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie mogą być zaliczone do postępowania administracyjnego.
W postanowieniach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 ustawy organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. NSA uznał, że nie ma podstaw, aby z aktu (postanowienia), którego treść jest adresowana do organu kontroli, wyprowadzać jakiekolwiek uprawnienia podmiotu kontrolowanego. Na podstawie art. 84c można jedynie mówić o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzonej kontroli, a nie konstruować prawa przedsiębiorcy. Postanowienie podjęte na podstawie art. 84c ust. 9 i 10, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. w zakresie nieuregulowanym ustawą, wpływają jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. NSA w powołanej uchwale uznał, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2014r. o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ONSAiWSA 2014/4/55).
Z powyższego wynika zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepis art. 58 odnoszący się do instytucji przywrócenia terminu do dokonania czynności, mają zastosowanie tylko przy rozpatrywaniu sprzeciwu, w wyniku którego dochodzi do wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub kontynuowaniu czynności kontrolnych, jak również przy rozpatrywaniu zażalenia od tych postanowień. W niniejszej sprawie natomiast postępowanie dotyczyło przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu. Mając zatem na uwadze treść ust. 16 art. 84c ustawy, uznać należało, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 58 k.p.a. nie miały zastosowania w tym przypadku,
Przy rozpatrywaniu sprzeciwu, wniesionego w terminie, określonym w art. 84c ust. 3 organ kontroli wydaje postanowienie, określone w ust. 9 tego przepisu, i wówczas stosuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie zatem sprzeciwu po terminie nie daje możliwości wydania postanowienia przewidzianego w ust. 9 (odstąpienia od czynności kontrolnych lub kontynuowaniu czynności kontrolnych), w tym możliwości zastosowania przepisów k.p.a. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 63/13 wniesienie sprzeciwu, w sytuacji gdy zakończono kontrolę, tak jak w sprawie niniejszej, nie daje możliwości jej wstrzymania i nawet gdyby zastosowano instytucję przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu, będzie to oznaczało de facto, że przedsiębiorca nie ma możliwości kwestionowania czynności organu kontrolującego, dokonanych w trybie art. 84c. Nie może być mowy o wstrzymaniu czynności kontrolnych u przedsiębiorcy ze skutkiem wstecznym.
W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej, wypowiadając się co do charakteru terminu określonego w art. 84c ust. 3 ustawy, natomiast nie było przedmiotem rozważań stosowanie w sprawie art. 84 ust. 16 ustawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
- - ---------------------- 8