Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 882/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uwzględniając skargę W. P. w Z., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Burmistrz Miasta Z. ustalił dla W. P. z siedzibą w Z., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego oraz dojść i dojazdów w tym: zaopatrzenie, miejsca parkingowe, planowanego przy ul. [...] w Z., na działach o nr [...].
W. P. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej pkt III ppkt 9, nakładającego obowiązek uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem z zarządcami dróg: Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. zarządzającą ulicą [...] i Powiatowym Zarządem Dróg w Z. zarządzającym ulicą [...]. W ocenie wnioskodawczyni powyższy obowiązek nałożono bez podstawy prawnej.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], SKO w Ł., stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji we wnioskowanej części, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wśród wymogów zawartych w art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", nie ma wymogu uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem z zarządcami dróg, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Określenie takiego wymogu nie należy do kompetencji organu wydającego decyzję środowiskową.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. N..
Zaskarżoną decyzją SKO w Ł. uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2013 r. w części oznaczonej w sentencji punktem III, podpunktem 9.
W uzasadnieniu SKO przedstawiło wywód, w którym stwierdziło, że A. N. jest stroną postępowania w tej sprawie. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 1 pkt 1 i art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, wskazało, że decyzja środowiskowa poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu, nałożenie na inwestora obowiązku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem z zarządcami dróg było prawnie uzasadnione. Zdaniem organu twierdzenie to znajduje dodatkowe uzasadnienie w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.
W ocenie organu niewątpliwie zwiększenie ruchu pojazdów spowodowane wybudowaniem budynku handlowo-usługowego u zbiegu ulic [...] spowoduje zwiększenie emisji spalin oraz natężenie hałasu, zatem uprawnione jest twierdzenie, że nałożony na inwestora obowiązek pozostaje w związku z ochroną środowiska, co uzasadnia umieszczenie go w rozstrzygnięciu decyzji środowiskowej. Dlatego zawarcie zapisu w pkt III ppkt 9 decyzji środowiskowej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Końcowo Kolegium stwierdziło również, że decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 K.p.a.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W. P., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy środowiskowej; - art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; - art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.; - art. 6 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 882/13, uwzględniając skargę wskazał na istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. oraz to jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym zakresie Sąd powołał się na ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Odnosząc się do zamieszczonego w decyzji środowiskowej zapisu w pkt III ppkt 9, powołał się na treść art. 72 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy środowiskowej, art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W konsekwencji Sąd dokonał oceny, zgodnie z którą nałożenie w decyzji środowiskowej obowiązku dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Obowiązek dotyczący uzgodnienia z zarządcą drogi obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem ma na celu zachowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oznacza to, że obowiązek ten jest ewidentnie sprzeczny z istotą decyzji środowiskowej, która ma na celu zachowanie zasad ochrony środowiska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył R. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zarządzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - błędną wykładnię art. 82 ust. 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 3 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. c, d ustawy środowiskowej przez uznanie, że zdrowie i warunki życia ludzi związane z zachowaniem zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie są dobrami chronionymi przepisami ustawy środowiskowej.
- - niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że pkt III ppkt 9 decyzji środowiskowej rażąco narusza prawo.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej poza zarzutem dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. brak jest podstaw do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne. Sąd I instancji wyjaśnił z jakich powodów ocenił, że zawarty w pkt III ppkt 9 decyzji środowiskowej narusza rażąco prawo, uznając, że nie jest to wymóg dotyczący postępowania w zakresie ochrony środowiska. Co więcej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że uzgodnienia wynikające z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych są "wymagane przede wszystkim w celu zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dlatego nie można przyjąć, że obowiązek określony w pkt III ppkt 9 decyzji środowiskowej dotyczy wymagań z zakresu ochrony środowiska". Jednak w tej argumentacji Sądu I instancji zabrakło odczytania charakteru zapisu pkt III ppkt 9 decyzji środowiskowej odnoszącego się do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Ten brak decyduje o tym, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wykładni art. 82 ust. 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 3 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. c, d ustawy środowiskowej oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy.
Jak wynika z akt sprawy, kwestie związane z ruchem samochodowym były przedmiotem postępowania środowiskowego, w tym raport oddziaływania odnosił się do tych kwestii, co nie mogło też pozostać poza wymogami środowiskowymi zawartymi w decyzji środowiskowej wydanej przez Burmistrza. Właśnie o takich wymogach jest mowa w pkt III ppkt 9 decyzji środowiskowej – "zaprojektować wewnętrzny układ komunikacyjny (krótkie drogi dojazdowe do parkingów samochodów osobowych oraz dla dostaw towarów) oraz bezkolizyjne zjazdy z przyległych ulic publicznych, ustawić znaki drogowe ograniczające prędkość ruchu na drogach dojazdowych do centrum handlowo-usługowego. Zgodnie z raportem parking zlokalizować od strony wschodniej i południowo-wschodniej obiektu". Ten właśnie zapis decyzji środowiskowej zawarty w pkt III ppkt 9 należy bezpośrednio wiązać z określeniem wymogów ochrony środowiska.
Natomiast pozostały zapis tego punktu dotyczący stosowania art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma wyłącznie charakter informacyjny. To z treści tego przepisu wynika określony obowiązek. Takie przywołanie przez organ treści przepisu nie oznacza wprost, że to organ nałożył taki obowiązek na inwestora. Wynika to także z brzmienia językowego zastosowanego zapisu decyzji, jak i charakteru sprawy, wiedząc, że kolejnym etapem procesu inwestycyjno-budowlanego będzie konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Bo to właśnie zasadniczy wymóg środowiskowy zawarty w pkt III ppkt 9 decyzji Burmistrza ma determinujący wpływ na kształt przyszłego projektu zagospodarowania terenu, co powinno być częścią dokumentacji projektowej przedstawionej przez inwestora na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. A skoro decyzja środowiskowa dotyczy też zjazdów do przyległych ulic publicznych, niewadliwie Burmistrz w swojej decyzji niejako "pouczył" inwestora o treści art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Dlatego przywołanie treści obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie mogło stanowić o naruszeniu prawa, nie mówiąc o jego kwalifikowanej postaci, tj. rażącego naruszenia o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. To jak należy rozumieć przesłankę "rażącego naruszenia prawa", wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, na co prawidłowo powołał się Sąd I instancji. W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta zachodzi gdy mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa, charakterem naruszonego przepisu i niemożliwymi do zaakceptowania skutkami z punktu widzenia praworządnego państwa (skutki społeczno-gospodarcze). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu.
Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a. W tej zaś sprawie niezależnie od powołania się przez Burmistrza w decyzji środowiskowej na treść art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, przedłożony organowi architektoniczno-budowlanemu projekt budowlany uwzględniający wymogi zawarte w decyzji środowiskowej i tak, z uwagi na treść tego przepisu, powinien posiadać stosowne uzgodnienia z zarządcami dróg publicznych. Poza brakiem wskazywanej wyżej oczywistości naruszenia prawa, również z uwagi na charakter omawianych przepisów, a także przede wszystkim na brak skutków, które nie byłyby do pogodzenia w praworządnym państwie, nie można było w tej sprawie uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
W konsekwencji Sąd I instancji błędnie stwierdził, że doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 82 ust. 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 3 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. c, d ustawy środowiskowej, dlatego zarzut skargi kasacyjnej i w tym zakresie zawierał usprawiedliwione podstawy.
W tych warunkach należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej, co z kolei oznacza, że na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie mogła podlegać uwzględnieniu skarga W. P. w Z. na zaskarżoną decyzję SKO w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Dlatego w ramach art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.