Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 980/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi [..] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]r. (znak [..]) w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji – uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [..]r. (znak: [..]) wstrzymał wykonanie decyzji Starosty Ostrowskiego z [..] r. (znak: [..]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Energa Operator S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej. Orzeczenie to zapadło we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Starosty Ostrowskiego, zaś podstawą prawną tego postanowienia był art. 159 § 1 i § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Wojewoda powołał art. 159 § 1 k.p.a., który uprawnia organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, do wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił też, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.2016, poz. 290) właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podał, iż na obszarze objętym przedmiotową inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ostrowa Wielkopolskiego - terenu w rejonie ulicy R.. Jest to uchwała Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego Nr [..] z dnia [..] r.). Działka inwestycyjna nr [..] wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem UM1.
Przeznaczenie podstawowe tego terenu określono w § 7 ust. 1 planu, gdzie wskazano na możliwość zabudowy mieszkaniowej, usługi handlu i nieuciążliwego rzemiosła usługowego i produkcyjnego. Natomiast w ust. 2c planu miejscowego określono, iż zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących w znaczącym stopniu oddziaływać na środowisko. Ponadto plan miejscowy w § 10 ust. 1 i 2 wskazuje tereny lokalizacji urządzeń elektroenergetycznych (takich jak m.in. stacje transformatorowe) wyłącznie w obszarach jednostek strukturalnych IE1, IE2, IE3 i IE4. Wojewoda uznał, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja Starosty Ostrowskiego z [..]r., nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co uzasadnia wystąpienie przesłanki z powołanego wyżej art. 159 § 1 k.p.a.
Zażalenie na opisane wyżej postanowienie z dnia [..]r. wniosła Energa Operator S.A. Zarzuciła naruszenie art. 159 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo braku prawdopodobieństwa, że decyzja Starosty Ostrowskiego z dnia 12 sierpnia 2015 r. jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [..]r. (znak: [..]) wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [..]r. Wskazał, że decyzją z dnia [..]r. (znak: [..]) umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] r. (znak: [..]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ostrowskiego z dnia [..]r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla Energa Operator S.A. Tym samym, przedmiotowe postępowanie nieważnościowe zostało zakończone. Podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji (art. 159 § 1 k.p.a.) może mieć miejsce wyłącznie do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności. Postanowienie to wiąże nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe.
W związku z umorzeniem postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..]r., znak: [..], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ostrowskiego z dnia [..]r., i tym samym zakończeniem postępowania w sprawie, bezprzedmiotowym stało się postępowanie wpadkowe dotyczące wstrzymania wykonania decyzji. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego należało uchylić w całości postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..]r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..]r. wniosła [..]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;,
- 2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów;
- 3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W uzasadnieniu Spółka podała, iż nie zgadza się z argumentacją organu, że w związku z umorzeniem postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ostrowskiego z dnia [..]r. (nr [..]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Energa Operator S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej, postępowanie zostało zakończone, a w konsekwencji nie ma podstaw do utrzymywania postanowienia o wstrzymaniu wykonalności wskazanej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobieżenie znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, które mogłaby wywołać decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 lutego 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Za istotne uznał WSA w Warszawie to, że sprawa dotyczyła postanowienia wydanego na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. Na podstawie tego przepisu, organ administracji właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślał sąd I instancji, że przepis ten jest przejawem ochrony tymczasowej – udzielanej na czas trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostanie ostatecznie zakończone, to udzielenie takiej ochrony (czyli wstrzymanie wykonania decyzji, co do której toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności) jest albo niepotrzebne albo niedopuszczalne.
Wskazał WSA w Warszawie, że skoro organ administracji ostatecznie stwierdził, że decyzja której dotyczyło postępowanie, nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., to prawidłowo należało uchylić postanowienie o wstrzymaniu tej decyzji. Ponadto, w sytuacji zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, należało to postępowanie umorzyć. Taki sposób rozstrzygnięcia jest wprost przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie sądu I instancji, organ odwoławczy nie orzekł o całości rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylając decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Powołany przepis wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji.
Akcentował WSA w Warszawie, że ograniczenie to wynika właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem stosowane jest tylko do tych przypadków, w których postępowanie administracyjne było lub stało się bezprzedmiotowe. W ocenie WSA w Warszawie, zakwestionowane postanowienie nie jest prawidłowe, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżone postanowienie nie umorzył tego postępowania, chociaż w uzasadnieniu powołał się na art. 105 § 1 k.p.a. (bezprzedmiotowość postępowania). Wobec wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [..]r. decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [..]r. (znak: [..]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ostrowskiego z [..]r. (o zatwierdzeniu projektu budowlanego), a tym samym zakończeniem postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji Starosty Ostrowskiego z [..]r., bezprzedmiotowym stało się postępowanie dotyczące oceny prawdopodobieństwa obarczenia decyzji którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W tej sytuacji – w ocenie sądu I instancji – na podstawie art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie mógł wydać innego postanowienia, jak tylko określone w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok ten w całości.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie orzekł o całości rozstrzygnięcia, i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy organ odwoławczy w związku z faktem, że rozpoznał zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu decyzji Starosty Ostrowskiego z dnia [..] r. (postanowienia wpadkowego) nie był uprawniony do umorzenia postępowania pierwszej instancji, a jedynie do uchylenia postanowienia Wojewody z [..]r.
Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania względnie, uchylenia wyroku i oddalenia skargi. Żądała także zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Słusznie bowiem zarzucono sądowi I instancji naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Nie było bowiem trafne, przyjęte przez WSA w Warszawie stanowisko, że organ odwoławczy, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i jednoczesny brak umorzenia postępowania wpadkowego odnośnie wstrzymania wykonania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym, naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.
Należy zauważyć, że w sprawie tej nie budziło wątpliwości to, iż w dacie wydania kontrolowanego przez sąd I instancji postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]r., ostatecznie zakończone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ostrowskiego z [..]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Energa Operator S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej. Decyzją bowiem z [..]r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9.12.2016 r. orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty. Ostateczne umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie nieważnościowej oznaczało, że brak było podstaw do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia wydanego w oparciu o art. 159 par. 1 k.p.a. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji objętej tym postępowaniem nieważnościowym.
Byt prawny tego postanowienia uzależniony jest bowiem od postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2011 r.; sygn. akt II OSK 1280/10). Skoro więc, w dacie orzekania przez organ odwoławczy we wpadkowej kwestii proceduralnej dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji, niewątpliwie zakończone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, to orzekanie o wstrzymaniu jej wykonania nie miało oparcia w art. 159 par. 1 k.p.a. W takiej też sytuacji, rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji – było bez wątpienia trafne. Fakt zaś wyeliminowania z obrotu prawnego tego postanowienia poprzez wydanie jedynie orzeczenia kasatoryjnego, był w pełni wystarczający do zakończenia przedmiotowego postępowania wpadkowego, bez konieczności dodatkowego orzekania o jego umorzeniu.
W sytuacji bowiem uprzedniego wydania przez organ administracji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie nieważnościowej ("głównej") brak było podstaw aby zakończenie wszczętego w ramach tej sprawy postępowania wpadkowego wymagało jeszcze dodatkowego wyrzeczenia o jego umorzeniu. Brak "sprawy głównej" wykluczał potrzebę umarzania kwestii wpadowej, a wystarczające do zakończenia postępowania w tym zakresie było jedynie wydanie orzeczenia kasatoryjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9.03.2010 r. (sygn. akt I OSK 686/09) wskazał, że w postępowaniu zażaleniowym mogą wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym bardziej rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Taka sytuacja ma właśnie miejsce w ocenianym przypadku, skoro w dacie orzekania przez organ administracji w kwestii wpadkowej, nie toczyło się już postępowanie w sprawie głównej. Nie było więc potrzeby dodatkowego umarzania postępowania wpadkowego, gdyż w sytuacji wskazanego wyżej braku podstaw prawnych do wstrzymania wykonania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym (art. 159 par. 1 k.p.a.), do legalnego zakończenia postępowania wpadkowego w pełni wystarczające było wyłącznie wyeliminowanie tegoż postanowienia z obrotu prawnego. Nie było więc trafne stanowisko sądu I instancji przyjmujące, że w sprawie tej (wpadkowej) należało dodatkowo jeszcze umorzyć postępowanie wpadkowe i z tej tylko przyczyny uchylić kontrolowany akt administracyjny. Powyższe, nakazywało uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok.
Jednocześnie, z uwagi na fakt, że istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę wniesioną przez [..]na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]r. uchylające postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [..]r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty Ostrowskiego z [..]r. Skarga ta zaś, nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak bowiem wyżej wskazano, organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej uprawniony jest do wydania postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. tylko do dnia wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W tej sprawie decyzja kończąca postępowanie nieważnościowe została wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [..]r. Zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uzasadniało więc przyjęty przez organ odwoławczy kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy, tj. uchylenie w całości postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..]r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty Ostrowskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Energa Operator S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. Przepisy te określają zasadę zwrotu przez skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego stronie, która wniosła skargę kasacyjną w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.