Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W dniu 3 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie przeprowadził kontrolę, ustalając, że w ciągu drogi gminnej asfaltowej oznaczonej jako działka nr [...] w W. na potoku – dopływie rzeki W.– zlokalizowany jest most o konstrukcji żelbetowej. Obecna podczas kontroli M. T.– pracownik Urzędu Miejskiego w R. oświadczyła do protokołu, że przedmiotowy most został wybudowany przez Gminę R. w 2006 r. Gmina nie posiadała pozwolenia na budowę mostu, który wybudowano w związku ze zmianą trasy drogi gminnej. Wcześniej istniał przejazd przez potok z płyt drogowych.
Pismem z dnia 26 listopada 2008 r. organ zawiadomił Gminę R. o wszczęciu postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. organ zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji mostu. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Burmistrz R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie mostu o konstrukcji żelbetowej na potoku W. łączącego drogi gminne nr [...] i [...] w miejscowości W. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął z urzędu zawieszone postępowanie.
Z kolei postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie mostu o konstrukcji żelbetowej łączącego drogi oznaczone jako działka nr [...] i [...] w W., na potoku W. nie posiadającego oznaczenia jako odrębna działka (mostu położonego w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] w W.) oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 28 lutego 2012 r. określonych dokumentów. Pomimo upływu ww. terminu inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał inwestorowi Gminie R. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego – mostu o konstrukcji żelbetowej łączącego drogi oznaczone jako działka nr [...] i [...] w W., na potoku W. nie posiadającego oznaczenia jako odrębna działka (mostu położonego w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] w W.).
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina R. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego sekwencja czynności podjętych przez organ I instancji w związku z ustaleniem, iż samowolnie został wybudowany obiekt budowlany jest zgodna z przepisami prawa. Zobowiązany nie wykonał nałożonego postanowieniem obowiązku, pomimo pouczenia o ewentualnym nakazie rozbiórki. W takiej sytuacji konieczne było nakazanie rozbiórki mostu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że materiał dowodowy stanowił protokół z przeprowadzonej w dniu 3 października 2008 r. kontroli. W protokole tym zostało zawarte oświadczenie osoby uczestniczącej w kontroli o terminie wykonania robót budowlanych oraz o zakresie prowadzonych robót budowlanych. Ustalenia te zostały potwierdzone stosownym podpisem Sołtysa W., również biorącego udział w kontroli. W toku postępowania Gmina nie kwestionowała, iż była inwestorem wykonanych robót budowlanych.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina R., zarzucając jej naruszenie art. 79 § 1 w związku z art. 10 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej organ nie podjął niezbędnych działań w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, na których wzniesiono obiekt.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził istnienia naruszeń prawa materialnego ani przepisów postępowania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo wszczął postępowanie z art. 48 Prawa budowlanego, a po stwierdzeniu, że inwestor nie wykonał obowiązków umożliwiających legalizację samowolnie odbudowanego obiektu zasadnie nakazał jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Zakres wykonanych robót budowlanych organ ustalił w trakcie kontroli w dniu 3 października 2008 r. Podstawę jej przeprowadzenia stanowiły przepisy art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust, 1 pkt 1, a w szczególności art. 81a Prawa budowlanego.
Ponadto Sąd odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących przebiegu kontroli, stwierdził, iż z protokołu kontroli z dnia 3 października 2008 r. wynika, że M. T. była obecna w trakcie tej kontroli, a w protokole została wpisana w rubryce "kontrolowany i jego pełnomocnicy" jako "pracownik UM w R. ". W trakcie oględzin M. T. oświadczyła, że "most został wybudowany w 2006 r., a na jego budowę Gmina R. nie posiadała pozwolenia na budowę. W związku ze zmianą trasy drogi gminnej istniała konieczność wykonania nowego mostu. Wcześniej istniał przejazd przez potok po płytach betonowych". Powyższe oświadczenia pracownika Urzędu Miasta nie wymagały udzielenia specjalnego pełnomocnictwa Burmistrza. Nie stanowiły również – wbrew ocenie skarżącej – dowodu z zeznań świadka. Okoliczności podnoszone w skardze nie pozbawiają tych oświadczeń wiarygodności tym bardziej, że M. T. jako przedstawiciel Gminy R. uczestniczyła również w innych postępowaniach prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Jak podkreślił przy tym Sąd, Gmina R. w skardze nie kwestionowała ani podanej przez M. T. daty wykonania mostu, ani też ustalenia, że Gmina była inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. Odnośnie tego ostatniego Sąd podkreślił, że organ I instancji zobowiązał Gminę R. do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, do czego skarżąca zastosowała się i przedłożyła stosowną decyzję, w której to widnieje jako inwestor przedmiotowej inwestycji. Również postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. w którym inwestora Gminę R. zobowiązano do przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie było przez nią w żaden sposób kwestionowane.
Natomiast w dniu 14 marca 2012 r. Gmina wniosła o przedłużenie wyznaczonego terminu, co oznacza, że strona skarżąca w trakcie całego postępowania zachowywała się jak inwestor, stosowała do obowiązków nałożonych na nią jako na inwestora i w żaden sposób nie podważała ustalenia, iż to właśnie ona była inwestorem przedmiotowych robót budowlanych.
Skoro oświadczenie składane w trakcie kontroli nie ma charakteru zeznań świadka ani tym bardziej zeznań strony, to za chybione uznał Sąd zarzuty naruszenia art. 79 § 1 K.p.a., podobnie jak art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim organy oparły się na oświadczeniach M. T..
Ustaliwszy, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, organ prawidłowo wszczął postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponieważ jednak inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., a wniosek o przedłużenie terminu złożył już po jego upływie, organ zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego mostu na podstawie art. 48 ust. 4 ww. ustawy. Termin wyznaczony stronie był wystarczający, odpowiedni i realny. Po jego bezskutecznym upływie nie było możliwości jego przedłużenia, bowiem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazuje bezwzględnie, by w takiej sytuacji zastosować art. 48 ust. 1, a więc wydać nakaz rozbiórki.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina R. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną wykładnię:
- 1. art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), polegającą na uznaniu, że pracownik Urzędu Miejskiego może reprezentować gminę bez upoważnienia burmistrza;
- 2. art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze. zm.) poprzez uznanie, że pomimo braku umocowania pracownika Urzędu Miejskiego do reprezentowania (domniemanego) inwestora w trakcie kontroli prowadzonej na podstawie powołanego przepisu, Gmina R. była należycie reprezentowana,
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pismem z dnia 3 marca 2016 r. Burmistrz Gminy R. przesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego kopię dokumentacji dotyczącej realizacji drogi pn. "Przebudowa drogi gminnej [...]".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
Jak wynika z treści art. 81a Prawa budowlanego, w przepisie tym określono szczególne uprawnienia kontrolne przyznane organom nadzoru budowlanego związane z charakterem podejmowanych przez nie działań. W ust. 2 – 3 analizowanego przepisu uregulowano sposób wykonywania czynności kontrolnych, wśród których zapewniono inwestorowi prawo do uczestniczenia w nich. W okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo podnoszonych przez inwestora wątpliwości, organy, jak i Sąd pierwszej instancji konsekwentnie uznawały, iż udział ten został inwestorowi zapewniony, bowiem w trakcie czynności kontrolnych uczestniczyła w nich pracownica Urzędu Miejskiego. Nie zakwestionowano przy tym faktu, iż to skarżąca Gmina była inwestorem przedmiotowego mostu oraz daty jego wykonania.
Nie można jednak zaakceptować prawidłowości tak przeprowadzonej kontroli, chociaż istotnie przyczyn jej wadliwości należało dopatrywać się w zdarzeniach, które nie nastąpiły w jej trakcie. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli z dnia 3 października 2008 r. nie podjęto podczas niej żadnych ustaleń odnośnie tego, czy przedmiotowy most o konstrukcji żelbetowej łączącej drogi nie jest elementem samej drogi jako inwestycji liniowej. Organ I instancji zwracał się, co prawda do Starosty Tarnowskiego o udzielenie informacji (przesłanie uwierzytelnionych kserokopii zgłoszeń bądź pozwoleń na budowę) odnośnie inwestycji polegającej m.in. na remoncie mostu w miejscowości W., ale w odpowiedzi uzyskał tylko informację, że inwestycja nie została zgłoszona ani nie uzyskała pozwolenia na budowę (pismo z dnia 6 października 2008 r.). Ta okoliczność została podważona w toku postępowania kasacyjnego.
Skarżąca Gmina przesłała, bowiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego kopię wniosku zgłoszenia robót budowlanych pn.: "Przebudowa drogi gminnej [...]", wraz z dokumentacją projektową. W wykazie działek gruntowych do realizacji tego zadania wymieniono m.in. działki, na których położony jest przedmiotowy most (nr [...], i [...]). Zgłoszenia zamiaru wykonania ww. robót budowlanych dokonano Staroście Powiatowemu w Tarnowie w dniu 14 sierpnia 2008 r. (data stempla), a więc przed przeprowadzeniem ww. kontroli mostu. I chociaż okoliczność ta nie była znana organom nadzoru budowlanego orzekającym w niniejszej sprawie, to jednak podważa prawidłowość sposobu i wniosków przeprowadzonej w sprawie kontroli obiektu budowlanego. Czyniła ona również zasadnym podniesiony w kasacji zarzut naruszenia art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego.
Powyższe okoliczności wskazują na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny legalności realizacji przedmiotowego mostu przez organy nadzoru budowlanego z uwzględnieniem ww. zgłoszenia oraz skuteczności jego zgłoszenia. Istotnym jest też to, że w powyższym zgłoszeniu wyraźnie zaznaczono, iż planowanie roboty budowlane pozostają w związku z powodzią, jaka miała miejsce w 2005 r. Tym samym koniecznym będzie rozważanie możliwości zgłoszenia tychże prac na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm.).
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. po samorządzie gminnym, stwierdzić trzeba, iż udział inwestora w czynnościach kontrolnych i w toczącym się w ich wyniku postępowaniu administracyjnym nie należy do kategorii "prowadzenia spraw gminy", o którym mowa w tym przepisie. Pojęcie to nawiązuje, bowiem zasadniczo do zadań wójta z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi oraz sprawami związanymi z organizowaniem pracy urzędu, a nie do uprawnień procesowych inwestora. Niemniej jednak słusznie eksponuje się w rozpoznawanej kasacji fakt, iż wystąpienie w imieniu innego podmiotu wymaga przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, czego w aktach niniejszej sprawy brak.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że na obecnym etapie postępowania sprawa została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a z przyczyn powyżej wskazanych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji. Uwzględniając przede wszystkim nakład pracy pełnomocnika strony skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.