Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2891/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę skarżącej Spółki, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GIOŚ" oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "WIOŚ", [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. WIOŚ nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 10000 zł stosownie do art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.).
W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, że skarżąca Spółka prowadzi działalność w zakresie odzysku odpadów, bez wymaganego zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów.
Odwołane od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka, kwestionując kwalifikację prowadzonej przez nią działalności jako odzysku odpadów.
Zaskarżoną decyzją GIOŚ utrzymał w mocy ww. decyzję o nałożeniu kary pieniężnej.
W uzasadnieniu powołano definicje z ustawy o odpadach z 2001 r. oraz wskazano, że urządzenia, których demontaż prowadził skarżący, stanowiły odpady. Organ stwierdził również, że prowadzona przez skarżącego działalność, polegająca na ponownym wykorzystaniu zdemontowanych podzespołów niesprawnych urządzeń pochodzących z reklamacji wypełniała definicję odzysku. Podobnie stanowiła odzysk działalność polegająca na mieleniu elementów plastikowych i przetwarzaniu ich na masę plastyczną do produkcji kolejnych części. Wobec takich ustaleń faktycznych organ uznał, że stosownie do art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 10000 zł było obligatoryjne, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji. Organ zauważył ponadto, że w dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie nowa ustawa o odpadach, tj. ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), uchylająca poprzednią ustawę. Zgodnie jednak z art. 246 ww. ustawy z 2012 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych stosować należy dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w kwestii ustalenia, czy skarżący przejawiał intencję pozbycia się zdemontowanych fragmentów produktów pochodzących z reklamacji, co doprowadziło do błędnego zakwalifikowania ich jako odpady, a w konsekwencji niezasadnego nałożenia kary w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy z 2001 r.;
- - art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 K.p.a. przez niedoręczenie decyzji skarżącemu, a doręczenie jej pełnomocnikowi, który został umocowany jedynie do przeglądania akt sprawy;
- - art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez zastosowanie art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy z 2001 r., który był sprzeczny z art. 2 Konstytucji, jako że przewidywał karę pieniężną nie podlegającą miarkowaniu.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 31 marca 2016 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącego wyjaśnił, że nie składa wniosku o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy z 2001 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2891/15, uwzględniając skargę, wskazał, że z uwagi na normę intertemporalną zawartą w art. 246 ww. ustawy z 2012 r. w okolicznościach tej sprawy zastosowanie mają dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w brzmieniu ustawy o odpadach z 2001 r.
W ocenie Sądu, zasadny okazał się zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. – choć skarżący pominął w swej argumentacji kluczowy dla oceny niniejszej sprawy element.
Sąd wyjaśnił w jaki sposób powinna nastąpić kwalifikacja substancji lub przedmiotu jako odpadu na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. A mianowicie, w procesie stosowania tego uregulowania należy najpierw ustalić, czy określony przedmiot lub substancja należy do jednej z kategorii wskazanych w załączniku nr 1. W przypadku odpowiedzi twierdzącej konieczne jest ustalenie woli posiadacza bądź ustalenie, czy obowiązek pozbycia się tego przedmiotu nie wynika z obowiązującego prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 marca 2015 r., II SA/Ol 855/14). W załączniku nr 1 do ustawy o odpadach z 2001 r. uwzględniono 16 kategorii odpadów oznaczonych kolejnymi sygnaturami: Q1-Q16. W niniejszej zaś sprawie organy obu instancji nie ustaliły, czy i do której spośród wymienionych w załączniku kategorii mają należeć przedmioty zakwalifikowane w postępowaniu jako odpady, których odzyskiem miała się zajmować skarżąca Spółka.
Organy wbrew zasadzie wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. pominęły w swoich ustaleniach okoliczność, bez której prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy nie było możliwe. Bez dokonania oceny, czy dany przedmiot lub substancja należy do którejś z kategorii wymienionych w załączniku, nie jest możliwe przyznanie mu statusu odpadu, co z kolei uniemożliwia weryfikację, czy działalność prowadzona przez dany podmiot polega na odzysku odpadów, czy też nie. Sąd nie przesądził natomiast o zasadności argumentacji skarżącej Spółki w odniesieniu do jej zamiaru "pozbycia się" tych przedmiotów, ponieważ nie można było uznać ich za odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach z 2001 r. wobec niepoczynienia przez organ stosownych ustaleń faktycznych.
Ponadto Sąd nie podzielił zarzutu zaistnienia w sprawie naruszenia art. 10 i art. 40 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz stwierdził, że wobec uchylenia zaskarżonej decyzji odniesienie się do zarzutu dotyczącego niekonstytucyjności art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach 2001 r. jest przedwczesne i bezcelowe. Wskazał też na skutki obowiązującej zasady domniemania konstytucyjności normy prawnej (por. wyrok SN z 24 listopada 2015 r., II CSK 517/14).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GIOŚ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.
- - art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów obowiązującym w czasie wydawania decyzji (Dz. U. 2001 r. Nr 112 poz. 1206) oraz w związku z protokołem kontroli przez pominięcie, że organ I instancji podczas prowadzonej kontroli ustalił, jakie rodzaje odpadów przekazuje do odzysku strona, czemu dał wyraz w protokole kontroli, podpisanym przez stronę i kontrolującego, będącym dokumentem urzędowym i stanowiącym dowód w sprawie, a protokół ten przywoływany był zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji, stąd brak podstaw aby powielać zapisy protokołu w tym zakresie oraz brak podstaw do uznania, że organy obu instancji nie zakwalifikowały przedmiotów przekazanych do odzysku jako odpad;
- - art. 26 ustawy o odpadach z 2001 r. w związku z załącznikiem nr 2 do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495 ze zm.) przez pominięcie, że organ I instancji podczas prowadzonej kontroli ustalił, jakie rodzaje odpadów przekazuje do odzysku strona, czemu dał wyraz w protokole kontroli, podpisanym przez stronę i kontrolującego, będącym dokumentem urzędowym i stanowiącym dowód w sprawie oraz w decyzjach organów obu instancji stąd brak podstaw do uznania, że organy nie wykazały, że przedmioty lub substancje przekazywane przez stronę do odzysku nie są odpadami;
- - art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. w związku z załącznikiem nr 1 do ustawy oraz w zw. z art. 26 tejże ustawy przez błędne przyjęcie, że w celu ustalenia czy strona prowadzi odzysk odpadów konieczne jest powołanie w wydanej decyzji organów obu instancji, do której z kategorii odpadów wskazanych w załączniku nr 1 do ustawy dana substancja lub przedmiot należy, w sytuacji gdy organ ustalił, co zostało przywołane w decyzji, jakie odpady strona przekazuje do odzysku, stąd przywoływanie kodu odpadu nie było konieczne w decyzji.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności sprawy, tj. nie ustaliły czy dany przedmiot lub substancja przekazywana do odzysku należy i do której kategorii odpadów, w sytuacji gdy zdaniem organu okoliczności te zostały wykazane w sposób dostateczny, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że strona przekazuje określone rodzaje odpadów do odzysku;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z protokołem kontroli przez pominięcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności sprawy, tj. nie ustaliły czy dany przedmiot lub substancja przekazywana do odzysku należy i do której kategorii odpadów wskazanych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach z 2001 r., w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentu urzędowego, jaki stanowił protokół kontroli wynika jakie odpady gromadzi i przekazuje do odzysku strona, co zostało przywołane w decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie; o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie zgodności art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 2001 r. z art. 2 Konstytucji RP; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wbrew sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej w protokole kontroli organ nie dokonał kategoryzacji odpadów poddanych procesowi odzysku. Zawarte w protokole ustalenia, z jakimi odpadami mamy do czynienia, odnoszą się efektów działalności skarżącej Spółki. Stwierdza się bowiem, że w wyniku demontażu powstają odpady o następujących kodach. Takie ustalenie nie jest wystarczające do stwierdzenia czy przedmioty i substancje jakie zostały poddane odzyskowi/demontażowi były odpadami i do jakiej kategorii je zaliczono. Zgodnie z definicją ustawową to odpad podlega procesowi odzysku (w poprzednim stanie prawnym odzysk definiowano jako proces polegający na wykorzystaniu odpadu lub odzyskaniu z odpadu substancji; aktualnie – jako wynik aby odpad służył użytecznemu zastosowaniu). A zatem dokonane w sprawie ustalenia nie były wystarczające do prawnego stwierdzenia, czy skarżąca Spółka poddawała odpady procesowi odzysku.
Ustalenie czy dany podmiot dokonywał odzysku, w pierwszej kolejności wymaga stwierdzenia czy w sprawie odzyskowi poddano odpad. Jak już wyżej wskazano definicja odzysku odnosi się do odpadu, a nie jakichkolwiek urządzeń, które powróciły do Spółki w wyniku reklamacji jako niesprawne. To konsekwencje definicji zawartych w ustawie o odpadach z 2001 r., ale również w ustawie o odpadach z 2012 r. Stąd Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że zgodnie z definicją odpadu, w tej sprawie nie dokonano kwalifikacji demontowanych przedmiotów zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach z 2001 r. Organ administracyjny w tym zakresie argumentuje, że w protokole kontroli zawarto stosową ocenę, jednak, jak już wyżej wskazano, z protokołu tego wynika, że organ dokonał kategoryzacji odpadów po demontażu – a więc tego co powstaje po ewentualnym procesie odzysku. W skardze kasacyjnej nie wykazuje się zaś czy brak kategoryzacji odpadu zgodnie z załącznikiem nr 1 w okolicznościach tej sprawy miał wpływ na wynik sprawy.
Nie wykazano, aby ww. przedmioty (urządzenia) poddane demontażowi zaliczały się do którejś z kategorii, w szczególności czy są to kategorie odpadów: Q2, Q14 i Q16, ewentualnie czy spełniają definicję "zużytego sprzętu" – sprzętu stanowiącego odpady (art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym). Należy pamiętać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i to od sformułowanych w niej zarzutów zależy jej skuteczność. Rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje tylko w granicach jakie wyznaczają jej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie nie może zastępować autora skargi kasacyjnej i wyznaczać zakresu wypowiedzi jaką powinna być objęta skarga kasacyjna.
Ponadto w okolicznościach tej sprawy należy też uwzględnić charakter sprawy – karno-administracyjny. Sprawa tego rodzaju polega na wymierzeniu kary. Takie zaś zagadnienie prawne ze swej istoty wymaga spełnienia zasad (standardów) demokratycznego państwa prawnego, a mianowicie dokładnego wyjaśnienia podstaw, które mają posłużyć wymierzeniu kary. Wymaga to dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym co jest jego przedmiotem, tak aby nie było żadnych wątpliwości, czy wymierzona kara administracyjna jest prawidłowa. Ponadto skuteczność sformułowanych zarzutów obniża pominięcie przez autora skargi kasacyjnej treści art. 246 ustawy o odpadach z 2012 r. Jak trafnie dostrzeżono w sprawie, w trakcie postępowania odwoławczego zmienił się stan prawny. Weszła w życie nowa ustawa o odpadach z 2012 r., a więc i nowa definicja odpadu i odzysku. Na uwagę zasługuje, że nowa definicja odpadu nie przewiduje konieczności poddania przedmiotu lub substancji kategoryzacji zgodnie z załącznikiem tak aby można było stwierdzić czy mamy do czynienia z odpadem.
Jednak w skardze kasacyjnej nie zawarto w tym zakresie żadnego zarzutu i argumentacji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ww. przepis intertemporalny stanowi o możliwości zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych tylko przepisów karnych oraz o karach pieniężnych, a nie innych przepisów dotychczasowej ustawy o odpadach (por. wyrok NSA z 16 marca 2017 r., II OSK 1811/15). Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami (zarzutami) skargi kasacyjnej, poza dostrzeżeniem ww. problemu prawnego, nie mógł w granicach skargi kasacyjnej zaaprobować zarzutów, które tego zagadnienia w ogóle nie podjęły. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów; art. 26 ustawy o odpadach z 2001 r. w związku z załącznikiem nr 2 do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym; art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. w związku z załącznikiem nr 1 do ustawy oraz w zw. z art. 26 tejże ustawy) oraz prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z protokołem kontroli) należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto w związku ze sformułowanym wnioskiem formalnym skarżącej Spółki zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dostrzega problemu konstytucyjności art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 2001 r. Jak już wcześniej oceniał to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny, wysokość kary administracyjnej określona przez ustawodawcę w ww. przepisie jest adekwatna z punktu widzenia skuteczności zapobiegania naruszeniom prawa w zakresie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Sztywno określona kara pieniężna sprzyja zagwarantowaniu działań zgodnych z prawem (por. wyroki NSA: z 14 lipca 2016 r., II OSK 2589/14; z 20 października 2017 r., II OSK 1795/16). Dlatego za nieuzasadnione należy uznać zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności ww. przepisu z Konstytucją.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.