Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi J.F. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzje Wójta Gminy Mniów z [...] lutego 2015 r. orzekającej o odmowie wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu działki nr [...] i przywrócenia poprzedniego stanu wody na działkach nr ewid.: [...].
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. A. i J.F. zwrócili się o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stanu wody na działkach nr ewid.: [...] w C. i nakazanie właścicielom tych działek wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu działki nr [...] lub przywrócenie naturalnego spływu wód poprzednio następującego terenem, gdzie dokonano zmian.
W toku postępowania dopuszczono dowód z opinii biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego inż. K.C. z listopada 2014 r. Biegła stwierdziła, że na mapie topograficznej w skali 1:10.000 (załącznik nr 1) przedstawiony jest ciek, który swój początek ma na północnym stoku Baraniej Góry. Ciek ten, zasilany jest okresowo przez źródło. Dodatkowo ciek zasilany był również przez źródło wypływające na działce nr [...], które przez pewien czas ujęte było dla potrzeb zaopatrzenia w wodę mieszkańców. Ciek ten oznaczony jest na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 (załącznik nr 2) jako ciek nr 1, w formie stałego cieku wypełnionego wodą, ma początek na działce nr [...].
Natomiast w swym końcowym odcinku, ten ciek zaznaczony na mapie jako przebiegający ukośnie w kierunku północno-wschodnim przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]/1, [...]/2 i [...]/1, aktualnie nie istnieje. Obecnie po wybudowaniu budynku mieszkalnego na działce nr [...]/1 zmieniony został przebieg cieku. Teren w obrębie wydzielonej działki nr [...]/1 (z działki nr [...]) został podwyższony (o około 0,8 m), podwyższona została również o około 0,3–0,7 m droga dojazdowa przebiegająca od drogi asfaltowej przez działkę nr [...] do zabudowań posesji p. B. (działka nr [...]/2 i [...]). W konsekwencji zmieniony został kierunek cieku nr 1 stanowiącego odpływ wód ze spływów powierzchniowych w tej części zlewni.
Biegła stwierdziła w czasie wizji terenu rów wypełniony wodą przebiegający przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]/1, [...]/2, [...]/1 i [...] o innym przebiegu niż ciek nr 1 zaznaczony na mapie. Przebieg zmienionego cieku oznaczono na załączniku nr 2 kolorem czerwonym. Spływają nim wody powierzchniowe i wody z drenażu wód gruntowych przez działkę nr [...], zaznaczającym się obniżeniem terenu w kierunku rowu przydrożnego w odległości 0,7–1,0 m od granicy z działkami nr [...] i nr [...]. Podwyższenie przez właścicieli działki nr [...]/1 poprzez wykonanie nasypu obniżonego morfologicznie terenu dla potrzeb zabudowy działki zmieniło kierunek przepływu wód powierzchniowych w obrębie nieruchomości.
Dodatkowo biegła ustaliła, że nie istnieje ciek nr 2 w granicach zaznaczonych na załączniku nr 2. Wody, które odprowadzał z zaznaczonej na mapie w skali 1:10.000 zlewni morfologicznej spływają do rowu wykonanego w granicach działki nr [...]. Ciek nr 2 został zlikwidowany przez małżonków F. w czasie budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...]. Podwyższenie terenu powyższych działek poprzez wykonanie nasypu w obniżonym morfologicznie i podmokłym terenie zmieniło stan i kierunek przepływu wody w obrębie nieruchomości małżonków F. i na działce nr [...].
W ocenie biegłej działania właścicieli działek nr [...], [...], [...]/1, [...]/1 i [...] polegające na podwyższeniu terenu poprzez wykonanie nasypu w celu umożliwienia ich zabudowy spowodowały, że ciek nr 1 posiada zmieniony kierunek i spływają do niego wody z obu zlewni (cieku nr 1 i cieku nr 2). Biegła stwierdziła, że w przypadku wystąpienia deszczu nawalnego lub długotrwałych intensywnych opadów może dochodzić do zalewania działek położonych w obniżeniu terenu i powodować szkody, szczególnie na działkach nr [...]/1 i [...], ponieważ ciek nr 1 (właściwie rów) nie jest w stanie przyjąć ilości wody napływających ze zlewni obu cieków. Zdaniem biegłej likwidacja cieku nr 2 przez działkę nr [...] ma istotne znaczenie, ponieważ wody zbierane przez ten ciek spływają obecnie na działkę nr [...] i łącznie z wodami ze zlewni cieku nr 1 spływają przez działkę nr [...] w kierunku rowu przy drodze. Działanie właścicieli działki nr [...] nosi w ocenie biegłej znamiona naruszenia stosunków wodnych i domagając się przywrócenia stanu poprzedniego powinni sami przywrócić ciek nr 2.
Odnosząc się do szkód zgłaszanych przez małżonków F., biegła wyjaśniła, że położenie działek nr [...] i [...] na obszarze, gdzie występują osady akumulacji rzecznej (żwiry, piaski, mady), a podłoże stanowią mady uznawane za grunty o słabej nośności, nie sprzyja zabudowie i przy osiadaniu budynku może powodować spękania, tym bardziej, że szkody w postaci spękań zgłaszają również właściciele sąsiedniej nieruchomości. W ocenie biegłej zmianę stosunków wodnych spowodowała zmiana koryta jednego cieku i likwidacja drugiego cieku. Nie powoduje to jednak notorycznego zalewania działek nr [...] i [...], ponieważ odbywa się w odległości 0,7–1,3 m od granicy działek, a nieruchomość małżonków F. podniesiona jest w stosunku do działki nr [...]. Szkody mogą występować na skutek potencjalnego zalewania i dotyczą wówczas wszystkich wymienionych nieruchomości.
W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wszyscy właściciele powyższych działek przyczynili się do zmiany stosunków wodnych, natomiast nie przyczynili się do szkód na działce nr [...]. Wskazał, że już w 2005 r. małżonkowie F. i małżonkowie W. zmienili stan wody w stosunku do stanu pierwotnego.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i J.f F. Decyzją z [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wskazał, że przedstawiona opinia biegłego jest zbieżna z opinią sporządzoną przez biegłego sądowego J.G. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działkach w C. w sprawie I C 92/09 toczącej się przed Sądem Rejonowym w Końskich i Sądem Okręgowym w Kielcach. Z obu opinii wynika, że na spornym terenie doszło do zakłócenia stosunków wodnych przez właścicieli kilku nieruchomości, również przez małżonków F., co niekorzystnie wpływa na warunki hydrologiczne na obszarze stanowiącym przedmiot sporu.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji wydał decyzję odmowną, ponieważ doszedł do przekonania, że wszyscy właściciele położonych na spornym terenie działek, w tym małżonkowie F., przyczynili się do zmian stosunków wodnych, natomiast nie przyczynili się do szkód na działce nr [...]. Organ odwoławczy, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy wyraził pogląd, że małżonkowie F., z uwagi na przyczynienie się do zakłócenia stosunków wodnych na spornym terenie i niekorzystny wpływ tej zmiany na obszarze stanowiącym przedmiot sporu, nie mogą szukać ochrony prawnej w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne").
W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie przeprowadzone oględziny, zgromadzone mapy oraz opinia wyznaczonej przez organ biegłej wykazały, że na działkach nr [...], [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2, [...] i [...] doszło do ingerencji ich właścicieli w ukształtowanie terenu, co doprowadziło do zmiany stosunków wodnych. Ingerencja w obrębie tych działek polegała na podwyższaniu przez ich właścicieli terenu w całości lub w części w związku z budową budynków mieszkalnych i gospodarczych, ogrodzeń na podmurówkach betonowych oraz podwyższeniu drogi dojazdowej. W rezultacie podjętych działań nastąpiła zmiana przebiegu koryta cieku nr 1 oraz likwidacja cieku nr 2, które obrazuje mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji. Jak stwierdziła biegła ciek zaznaczony na mapie nr 1 jako przebiegający ukośnie w kierunku północno-wschodnim przez działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]/1, [...]/2 i [...]/1 aktualnie nie istnieje, natomiast istnieje rów biegnący przez te działki o innym przebiegu niż pierwotny ciek.
Na mapie ze Starostwa Powiatowego w Kielcach obecny ciek jest zaznaczony jako rów na działce nr [...]/1, do którego uchodzi rów odwadniający wykonany na tej działce, dalej rów przebiega na działce nr [...] i dalej przepustem pod drogę dojazdową. Działka [...] graniczy bezpośrednio z działkami skarżących nr [...] i [...].
Biegła w swojej opinii przedstawiła obliczenia, z których wynika, że szacunkowa ilość wód opadowych potencjalnie spływających z terenu zlewni cieku nr 1 o powierzchni 44,5 ha wynosi 50,8 l/min, natomiast z terenu zlewni cieku nr 2 o powierzchni 7,5 ha wynosi 8,56 l/min, przy czym ciek nr 2 jest zasypany również przez skarżących i aktualnie nie istnieje. W przypadku wystąpienia deszczu nawalnego szacowana ilość wód opadowych spływających powierzchniowo z terenu obu zlewni wynosi 2,2 m3/s co powoduje, że ciek nr 1, a właściwie rów nie jest w stanie przejąć takiej ilości wód napływających ze zlewni obu cieków. Zdaniem biegłej, taka sytuacja nie powoduje notorycznego zalewania działek nr [...] i [...] i nie skutkuje trwałym szkodliwym działaniem.
W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu I instancji uwzględniające wyrażone w opinii wnioski co do braku notorycznego zalewania działek skarżącego nie wyklucza zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Szkoda w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne może być również hipotetyczna, tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość "w określonych okolicznościach realna". W rozpoznawanej sprawie zalewanie działki skarżącego potwierdziła biegła w sporządzonej opinii, jak również ten stan faktyczny obrazuje dokumentacja fotograficzna. Zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia dla tej oceny pozostaje częstotliwość zalewania (okresowe), skoro organ w oparciu o wnioski biegłej ustalił, że na spornym terenie doszło do zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W każdym przypadku przesłanką zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest jednoczesne wykazanie, że stwierdzona zmiana stanu wód na gruncie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie.
W ocenie Sądu I instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ingerencja właścicieli działek na spornym obszarze powodująca zmiany w ukształtowaniu terenu, które doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie odbywała się etapowo i była rozłożona w czasie. Skarżący w oparciu o prywatną opinię mgr inż. J.J., (biegłego Wojewody Świętokrzyskiego w zakresie postępowań wodnoprawnych) dowodzi, że po zmianie trasy cieku nr 1 końcowy odpływ wykonanym rowem odbywał się również działką nr [...], ale nie po granicy z działkami nr [...] i [...], a po zachodniej stronie drogi gruntowej przez działkę do zabudowań małż. B. (między tą drogą, a ogrodzeniem działki nr [...]/1 małż. W.). Taki spływ nie rodził negatywnych skutków dla działek skarżących i nie był przez nich kwestionowany. Twierdzi natomiast, że intensywność tego spływu powodowała podmywanie posesji małż. W., a zatem wykonano przepust pod drogą do zabudowań małż. B. i skierowano wody na trasę lokalizacji wodociągu i granicę z sąsiadami. Zdaniem Sądu I instancji organ właściwy do rozpoznania sprawy nie zweryfikował podniesionych przez skarżącego okoliczności.
Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności w celu wyjaśnienia jaki był stan wody na gruncie przed ewentualnym naruszeniem, czy i kiedy stan ten został naruszony i w jaki sposób (poprzez jakie konkretne działanie). Rozważenia wymaga podnoszona przez skarżącego okoliczność wybudowania przepustu pod drogą na działce małż. B., czego efektem miało być zalewanie działki skarżącego. Następnie organ powinien ustalić i ocenić, czy ilość wód ze zlewni cieku nr 1 odprowadzana rowem na działce nr [...] w pobliżu granicy z działkami nr [...] i [...] może powodować takie zmiany, które oddziałują negatywnie na działki skarżącego.
W ocenie Sądu I instancji, likwidacja cieku nr 2 na działce nr [...] stanowi naruszenie stosunków wodnych na przedmiotowym obszarze. Przed likwidacją ciek ten przebiegał w górnym biegu przez działki nr [...]/2 i nr [...]/1, a w dolnym biegu nr [...], nr [...] i nr 380. Powyższa kwestia może mieć istotne znaczenie w aspekcie przesłanek przewidzianych w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, o ile organ wykaże, że bez zasypania cieku nr 2 nie doszłoby do zalewania działki skarżącego na skutek zmiany koryta cieku nr 1 i skierowania wody ze zlewni tego cieku do rowu na działce nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne polegające na przyjęciu, że skarżący może szukać ochrony na podstawie powołanego wyżej przepisu w sytuacji, gdy jak wynika w przedmiotowej sprawie sam dopuścił się naruszenia stosunków wodnych na spornym terenie.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że dowody zgromadzone w sprawie są niewystarczające do ustalenia, że brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu działki nr [...] i przywrócenia poprzedniego stanu wody na działkach nr ewidencyjny: [...], [...] i [...] w C. W ocenie organu, ze zgromadzonych dowodów jednoznacznie wynika, że naruszenia stosunków wodnych dopuścili się również skarżący, przez co nie mogą "szukać ochrony" na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak oceny w uzasadnieniu decyzji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności brak odniesienia się do sporządzonych przez biegłych opinii, z których jednoznacznie wynika, że naruszenia stosunków wodnych dopuścili się także skarżący, przez co nie mogą "szukać ochrony" na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania. Ponadto Sąd I instancji wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. z powodu ich błędnej wykładni co do ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie. Wynika to z tego, że w dalszym ciągu wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego, który pozwalałby jednoznacznie ustalić przyczyny naruszenia stosunków wodnych na przedmiotowym obszarze. Należy bowiem zauważyć, że będące w aktach sprawy opinie biegłych mgr inż. K.C., mgr inż. J.J. i mgr inż. Z.W. są w tej kluczowej kwestii sprzeczne ze sobą. Oznacza to, że brak jest także przesłanek do przyjęcia stwierdzenia z zarzutu kasacyjnego, że materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie jest wystarczający do ustalenia braku podstaw do wydania decyzji odmawiającej realizacji urządzeń zapobiegających zalewaniu działki nr [...] i przywrócenia poprzedniego stanu wody na działkach nr ewidencyjny [...] w C. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, że naruszenia stosunków wodnych dopuścili się również małż.
A. i J.F., co podnosi skarżący kasacyjnie organ, przez co nie mogą wystąpić o zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Nie jest to także ustawowa przesłanka do odmowy zastosowania tego przepisu.
Oznacza to, że ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie pod kątem zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymagać będzie konfrontacji całego zgromadzonego materiału dowodowego w ramach rozprawy administracyjnej w rozumieniu art. 89 § 2 k.p.a., a więc także z udziałem biegłych.
Natomiast sąd administracyjny nie ma kognicji do prowadzenia postępowania dowodowego i ustalania za właściwy organ stanu faktycznego w tej sprawie, ponieważ Sąd tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwy organ. Dlatego też uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w tej części, w której Sąd dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem przyczyn zalewania działki nr [...] i przywrócenia poprzedniego stanu wody na działkach nr ewid. [...], [...] i [...]/1 w C.. jest jeszcze przedwczesne. Z kolei należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wymaga to kompleksowej ponownej oceny przez właściwe organy zebranego materiału dowodowego, w tym również kwestii likwidacji cieku nr 2 na działce nr [...], ustalenia trasy jego przebiegu jeszcze przed likwidacją, jak i przyczyny wybudowania przepustu pod przedmiotową drogą.
Po drugie, biorąc pod uwagę, że nie został jednoznacznie ustalony stan faktyczny w tej sprawie, stąd całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Po trzecie, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu braku oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym opracowanych przez biegłych opinii, biorąc pod uwagę wyżej podniesione okoliczności prawne i faktyczne w tej sprawie.
Ponadto, wadliwość uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w tej sprawie oczywiście nie miało miejsca. Ponadto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.