Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W. B. (właściciel działki nr [...] w miejscowości C., gmina W.) zwrócił się o przywrócenie przejazdu do jego działki, który zlikwidowano podczas prowadzenia przez Gminę W. inwestycji polegającej m. in. na modernizacji rowu odwadniającego usytuowanego w pobliżu należącej do niego działki. Zdaniem wnioskodawcy, Gmina nie posiadała zgody na wykopanie rowu metrowej głębokości w pobliżu jego działki. Z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia 20 września 2005 r. repertorium A nr [...], przenoszącego na wnioskodawcę własność ww. działki wynika, że "od strony północno – zachodniej przylega do terenów komunikacji (...)" oraz, że na części działki nr [...] ustanowiona została służebność przejazdu, przechodu i przegonu do działki nr [...] w C. Wnioskodawca dołączył również mapę sytuacyjno – wysokościową z klauzulą przyjęcia do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Krakowie na dzień 28 lutego 2006 r. dla działki nr [...] w C., z którego wynika, że działka ta połączona była z drogą znajdującą się na działce nr [...] w C. zjazdem przy czym pomiędzy działką nr [...], a drogą gminną usytuowane było ogrodzenie.
W dniu 11 lipca 2011 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że w rejonie działki drogowej nr [...] oraz działki nr [...] zlokalizowany jest przydrożny rów odwadniający. Poza rowem na granicy działki nr [...] znajduje się stare ogrodzenie w postaci słupów i podmurówki z kamienia ze stalową siatką o wysokości 1,7 m i szerokości 5,0 m, usytuowane w odległości 3,8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ogrodzenie to stanowi kontynuację tego samego ciągu ogrodzenia działki nr [...] wraz z bramą wjazdową i furtką wejściową. Obsługa komunikacyjna działek nr [...] i nr [...] odbywa się za pomocą wspólnego zjazdu indywidualnego o nawierzchni utwardzonej kostką brukową, pod którym znajduje się przepust.
Z nadesłanej przez Gminę W. mapy sytuacyjno – wysokościowej przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Krakowie na dzień 2 sierpnia 2010 r. wynika, iż pomiędzy działką nr [...], a drogą gminną działką nr [...] istnieje rów odwadniający. Najbliższy zjazd zlokalizowany jest do działki nr [...]. Nadto Gmina dołączyła zgłoszenie przebudowy drogi gminnej i pobocza utwardzonego, polegające na budowie chodnika i remoncie drogi w miejscowości C. na działkach nr [...] gmina W. W zaświadczeniu Starosty Krakowskiego z dnia 10 kwietnia 2008 r. podano, iż nie zostanie wniesiony w drodze decyzji sprzeciw do powyższego zgłoszenia.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 i art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie: zjazdu z drogi publicznej gminnej [...] (działka drogowa nr [...] - ul. [...]) relacji [...] na działkę nr [...] w miejscowości C., gmina W. Jak wskazał organ, nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa przez inwestora wykonującego przebudowę. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, co nie oznacza, iż do działki tej musi istnieć zjazd.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. B. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Jak stwierdził organ odwoławczy, inwestor wywiązał się z obowiązku zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych, zaś organ nie wniósł sprzeciwu. Inwestycja została wykonana zgodnie z projektem i obowiązującymi przepisami. Nie budził wątpliwości organu odwoławczego fakt, że wykonane roboty budowlane nie spowodowały likwidacji zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...]. W momencie ich rozpoczęcia, w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę zjazd do ww. działki z drogi gminnej nie istniał, co wynika z dokumentacji przedstawionej przez inwestora. Na dzień rozpoczęcia inwestycji w rejonie działki nr [...] i działki nr [...] znajdował się rów odwadniający, natomiast najbliższy zjazd objęty zakresem prac modernizacyjnych w stosunku do działki nr [...] stanowił zjazd indywidualny do działki sąsiedniej nr [...]. Ponieważ przedmiotowe prace wykonano prawidłowo, prowadzone postępowanie należało umorzyć.
Skargę na powyższą decyzję złożył W. B. Jak podkreślił skarżący, działka nr [...] została wydzielona z działki [...] i już wtedy była działką budowlano – rolną, w więc musiała mieć dojazd.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ją za niezasadną.
Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, przebudowa przedmiotowej drogi przeprowadzona została w 2008 r. na podstawie zgłoszenia dokonanego przez Gminę W. w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, od którego nie wniesiono sprzeciwu. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że zjazd na działkę skarżącego w chwili dokonywania modernizacji drogi nie istniał.
Jak wskazał Sąd, w aktach sprawy znajduje się kopia "Książki drogi" nr [...] sporządzona w dniu 8 listopada 2007 r. obejmująca stan drogi na dzień 10 grudnia 2007 r., w tym kilometraż w obrębie działki nr [...] wraz z inwentaryzacją wszystkich istniejących zjazdów. Zjazdy te zostały dokładnie zinwentaryzowane, oznaczone i opisane. Dokumentacja ta wskazuje, że zjazd na działkę skarżącego w czasie przed przystąpieniem do modernizacji drogi nie istniał.
Podobnie z dokumentacji projektowej ciągów pieszych przy drogach obejmującej działkę nr [...] (stanowiącej załącznik do zgłoszenia przebudowy drogi) wynika w sposób jednoznaczny, że działka nr [...] nie posiada zjazdu. Zjazd indywidualny (zlokalizowany w kilometrze 0+494.76) posiada natomiast działka sąsiednia nr [...]. Przed przystąpieniem do realizacji inwestycji inwestor wykonał zdjęcia istniejącej drogi i również one potwierdzają, że zjazd na działce skarżącego nie istniał w momencie jej rozpoczęcia. W aktach sprawy znajduje się także mapa lotnicza działki nr [...] z 2006 r., z której wynika, że w tym czasie nie było zjazdu z działki skarżącego. Podobny stan obrazuje mapa lotnicza rejonu tej działki z 2009 r.
Sąd wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem przyjęta do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej na dzień 2 sierpnia 2010 r. mapa sytuacyjno – wysokościowa obejmująca obszar działki skarżącego. Nie został na niej uwidoczniony zjazd, o jakim mówi skarżący. Z mapy tej wynika, że pomiędzy działką skarżącego, a drogą gminną (tj. działką nr [...]) istnieje rów odwadniający. Najbliższy zjazd znajduje się na sąsiedniej działce nr [...].
Z przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 11 lipca 2011 r. oględzin także wynika, że nie istnieje zjazd z drogi gminnej na działkę nr [...]. Pomiędzy działką nr [...], a działką drogową nr [...] znajduje się w pasie drogowym rów o głębokości 0,7 m. Poza rowem, przy granicy z działką nr [...] znajduje się stare ogrodzenie w postaci dwóch murowanych słupów i podmurówki między nimi. Na podmurówce zamontowana jest metalowa siatka ogrodzeniowa wysokości 1,7 m (wraz z podmurówką). Szerokość ogrodzenia od rowu wynosi 4,92 m. Ogrodzenie usytuowane jest w odległości 3,8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Powyższy opis potwierdzają dołączone do protokołu zdjęcia działki. W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 9 sierpnia 2012 r. podano, iż od ostatniej kontroli stan istniejący w terenie nie uległ zmianie.
Odnosząc się do przedłożonej przez skarżącego mapy sytuacyjno – wysokościowej przyjętej do zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w Krakowie w dniu 28 lutego 2006 r., z której wynika, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie świadczy to, że ww. działka posiada zjazd. Również z przedłożonego przez skarżącego aktu notarialnego z dnia 20 września 2005 r. wynika jedynie, że działka skarżącego od strony północno – zachodniej przylega do terenów komunikacji, a nadto, że dla działki skarżącego ustanowiona została służebność. Z dokumentu tego nie wynika w żaden sposób by działka skarżącego posiadała zjazd.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w momencie przystąpienia do przebudowy drogi, zjazd na działce skarżącego nie istniał. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 260 ze zm.) Zarządca drogi jest zobligowany do wykonania zjazdu tylko w przypadku, gdy zjazd ten istniał przed przebudową drogi i chodzi tu o sytuację, w której zjazd istniał nie tylko w sensie faktycznym, ale i prawnym. Bez znaczenia pozostawała wskazywana przez skarżącego okoliczność, że w czasie kiedy nabył nieruchomość istniało już modułowe ogrodzenie łatwo otwieralne, a skarżący wjeżdżając na nieruchomość przejeżdżał przez murek, podkładając kliny.
Wskazując na powyższe, w ocenie Sądu, wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały przez organy wyjaśnione zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wskazywany przez skarżącego zjazd nie istniał prawnie ani też faktycznie w chwili rozpoczęcia realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu przebudowy przedmiotowej drogi gminnej i pobocza utwardzonego. W tej sytuacji w świetle art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych brak było jakichkolwiek podstaw, aby uznać żądanie skarżącego, który domagał się przywrócenia zjazdu za usprawiedliwione. Prawidłowo więc organy obu instancji przyjęły, iż na zakwestionowanym przez skarżącego odcinku przebudowanej drogi nie doszło w trakcie realizacji tej inwestycji do naruszenia prawa w tym także do odstępstwa od treści zgłoszenia.
Tym samym umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wobec stwierdzenia, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem z dnia 29 lutego 2008 r. zostały wykonane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego było prawidłowe.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.– dalej zwanej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. B., zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: tj.: art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), polegające na błędnym przyjęciu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie nie posiada podstaw prawnych do wydania Gminie W. nakazu przywrócenia zjazdu z publicznej drogi gminnej [...] (działki drogowej nr [...] – ul. L.) do działki nr [...] położonej w miejscowości C., w miejscu wskazanym przez skarżącego, w którym zjazd ten istniał przed przebudową tej drogi;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: tj.: art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegające na błędnym przyjęciu, iż przebudowa drogi przeprowadzonej w roku 2008 na podstawie zgłoszenia dokonanego przez Gminę W., która obejmowała budowę znajdującego się pomiędzy działką skarżącego nr [...], a działką drogową nr [...] rowu odwadniającego, mogła zostać wykonana na podstawie zgłoszenia i była zgodna z prawem, mimo iż budowa tego rowu odwadniającego (rowu melioracyjnego), który w świetle załącznika do Prawa budowlanego stanowiącego odrębną kategorię obiektu budowlanego (Kategoria XXVII) od drogi, która jest zaliczana do kategorii XXV obiektów budowlanych, a w wyniku której to budowy zniszczono istniejący zjazd z działki drogowej na działkę skarżącego nr [...], w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego i w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145) wymagała również zgłoszenia właściwemu organowi;
- 3. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: tj.: art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260), polegające na błędnym przyjęciu, iż Gmina W. jako zarządca drogi gminnej [...] (działki drogowej nr [...] - ul. L.), dokonując przebudowy tej drogi nie była zobowiązana do przebudowy zjazdu z tej drogi do działki nr [...] położonej w miejscowości C., w miejscu wskazanym przez skarżącego, w którym zjazd ten istniał przed przebudową tej drogi;
- 4. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. i 80 K.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie stanu faktycznego w sprawie, bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 9 i 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego (zarzut 2 kasacji). Trzeba zauważyć, iż przedmiotowa przebudowa drogi, jak wynika z dokonanego organowi architektoniczno – budowlanego zgłoszenia obejmowała, prócz przebudowy samej nawierzchni także m.in. przebudowę systemu odwodnienia drogi poprzez profilowanie istniejących rowów przydrożnych służących do odprowadzania wód opadowych. Inwestor był uprawniony do objęcia zgłoszeniem przebudowy drogi (art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wraz z elementami infrastruktury towarzyszącej, bowiem zgodnie z definicją drogi są to: "budowlane wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2 ww. ustawy). Skoro w świetle ww. zgłoszenia wzajemny związek drogi i rowu odwadniającego nie budził wątpliwości, to inwestor nie miał obowiązku dokonywania odrębnego zgłoszenia zamiaru wykonania tego ostatniego.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 w związku z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zarzut 3). Jak prawidłowo uznał bowiem Sąd pierwszej instancji, akceptując w tym zakresie stanowisko organów administracyjnych orzekających w sprawie, w momencie przystąpienia inwestora do realizacji przedmiotowej przebudowy, zjazd z drogi gminnej na działkę skarżącego nr [...] nie istniał, a tylko do takich odnosi się norma ww. art. 29 ust.
2. Zebrany i oceniony przez organy administracyjne w sprawie materiał dowodowy oraz przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola nie budziła również wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. O braku przedmiotowego zjazdu w chwili rozpoczęcia realizacji inwestycji świadczą zarówno "Książka drogi" sporządzona w dniu 8 listopada 2007 r., dokumentacja projektowa stanowiąca załącznik do dokonanego w sprawie zgłoszenia przebudowy drogi, zdjęcia wykonane przez inwestora oraz mapy lotnicze z 2006 r. i 2009 r. oraz mapa sytuacyjno – wysokościowa przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu 2 sierpnia 2010 r. Ustalenie to znajduje również swoje potwierdzenie w oględzinach przeprowadzonych po realizacji inwestycji, które poddają co najmniej w poważną wątpliwość twierdzenia skarżącego o istnieniu zjazdu z drogi publicznej na jego działkę, chociażby z uwagi na sposób posadowienia ogrodzenia tej działki. Co istotne, zwrócić również należało uwagę na załączoną do akt sprawy umowę przeniesienia własności sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 29 września 2005 r. mocą, której skarżący nabył działkę nr [...]. Z treści tej umowy wynika, że "działka nr [...] od strony północno – zachodniej przylega do terenów komunikacji (...)". Na jej podstawie została ustanowiona służebność – "nieodpłatna służebność przejazdu, przechodu i przegonu przez całe działki o nr [...] i [...] pasem szerokości 4 metrów biegnącym w odległości 4 metry od granicy z działką nr [...], a następnie wiodącym wzdłuż północno – wschodniej granicy z działkami nr [...] i [...] do działki nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy tejże działki na podstawie umowy sprzedaży z dnia 07.01.2002 r. Rep. A. nr [...] i niniejszej umowy". Analiza postanowień tej umowy świadczy o tym, iż dla nabywcy działki nr [...] został określony w zawartej umowie sposób komunikacji tejże działki z drogą gminną i nie odbywał się on za pośrednictwem zjazdu, którego odtworzenia bezzasadnie domagała się strona skarżąca.
Z powyżej wskazanych powodów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zarzut 4), gdyż skarżący nie zdołał podważyć ustalonego w sprawie jej stanu faktycznego.
Jako bezzasadny należało wreszcie ocenić zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 1 Prawa budowlanego (zarzut 1). Pomimo, iż wskazane przepisy stanowią jedynie normy kompetencyjne do podejmowania działań przez organy nadzoru – budowlanego, co samo w sobie nie mogło stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, to jednak uwzględniając powyższe wyniki kontroli kasacyjnej podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji o zgodności z prawem podjętych w sprawie działań organów nadzoru budowlanego i konieczności umorzenia prowadzonego postępowania w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej na działkę skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.