Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg C. z siedzibą w W. i B., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Kozienice z [...] maja 2016 r. w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako "Spółka") zwróciła się do Burmistrza Gminy Kozienice o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie tymczasowej przegrody piętrzącej wodę na rzece Wiśle w km 425+950, na działkach nr ew. [...] oraz na działce nr ew. [...].
Decyzją z [...] maja 2016 r. Burmistrz Gminy Kozienice stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").
Odwołania od powyższej decyzji wniosły wskazane na wstępie stowarzyszenia.
Decyzją z [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy Kozienice.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi, że stosownie do art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej, Burmistrz Gminy Kozienice wydał decyzję w porozumieniu z Wójtem Gminy Maciejowice, który pozytywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję i wskazał jakie warunki powinny być uwzględnione przy projektowanej budowie. Wyjaśnił także, że w postępowaniu dopuszczono do udziału B., C. oraz D. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania C., organ odwoławczy nie podzielił poglądu, że przy wydawaniu decyzji nie doszło do porozumienia, o którym stanowi art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej. Akta sprawy potwierdzają, że wydając zaskarżoną decyzję Burmistrz Gminy Kozienice działał w porozumieniu z Wójtem Gminy Maciejowice. Burmistrz Gminy Kozienice informował na bieżąco Wójta Gminy Maciejowice o prowadzonych czynnościach w postępowaniu.
W ocenie organu odwoławczego, Wójt Gminy Maciejowice poinformował organ prowadzący postępowanie o braku sprzeciwu wobec wydania decyzji. Wójt Gminy Maciejowice przedstawił swoje stanowisko w piśmie z 6 kwietnia 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego, ustawa nie rozstrzyga w jakiej formie (trybie) ma dojść do porozumienia, jednak powinno mieć ono formę pisemną.
Skargi na powyższą decyzję wniosły wskazane na wstępie stowarzyszenia.
Uwzględniając skargi Sąd I instancji wskazał, że decyzje organów obu instancji naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej. W przypadku bowiem przedsięwzięcia wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości miejscowej znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast.
Sąd I instancji wyjaśnił, że porozumienie, o którym stanowi art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej następuje w formie współdziałania organów na podstawie art. 106 k.p.a. W art. 106 § 1 k.p.a. ustawodawca nie wymienił wszystkich możliwych sposobów współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji, przewidzianych przez przepisy prawa. Przepis ten stanowi o opinii, zgodzie albo o wyrażeniu stanowiska w innej formie. Tego rodzaju inną formą może być porozumienie z art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji wskazał, że "od strony praktycznej może to polegać na tym, że organ właściwy do wydania decyzji, po zakończeniu postępowania dowodowego, przygotowuje projekt decyzji i przedstawia go organom współdziałającym, które go akceptują albo odmawiają zaakceptowania, przy czym swoje stanowisko wyrażają w formie postanowienia, na które służy zażalenie".
Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy Maciejowice nie wydał żadnego postanowienia, w którym "zgodziłby się na decyzję proponowaną" przez Burmistrza Gminy Kozienice. Oznacza to, że decyzja z [...] maja 2016 r. została wydana bez wymaganego porozumienia z innym organem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu nie poddało ocenie tej kwestii, stwierdzając jedynie, że 11 kwietnia 2016 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Wójta Gminy Maciejowce, który pozytywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję i wskazał jakie warunki powinny być uwzględnione przy jej realizacji. W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju nieformalna procedura uzgodnieniowa pozbawia strony prawa udziału w postępowaniu "uzgodnieniowym", łącznie z prawem do kwestionowania stanowiska organu współdziałającego.
Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Polegało to na uwzględnieniu skarg, pomimo podlegały one odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (względnie oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.), ponieważ skarżące stowarzyszenia nie wykazały, że sprawa leży w zakresie ich statutowej działalności.
Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej oraz art. 106 § 1 - 3 i § 5 k.p.a. Polegało to na błędnym sformułowaniu uzasadnienia wyroku i przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych (wadliwe wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia). Sąd I instancji błędnie przyjął, że decyzja środowiskowa została wydana bez wymaganego stanowiska Wójta Gminy Maciejowice (tj. bez porozumienia z Wójtem Gminy Maciejowice), podczas gdy Wójt Gminy Maciejowice pismem z 6 kwietnia 2016 r. zajął "jasne i wyraźne" stanowisko dotyczące przedsięwzięcia oraz decyzji środowiskowej. Stanowisko to zostało uwzględnione w treści decyzji środowiskowej, a ponadto Wójt Gminy Maciejowice brał udział w całym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej.
Ponadto, w ocenie Spółki, Sąd I instancji błędnie przyjął, że Wójt Gminy Maciejowice nie wydał postanowienia wyrażającego stanowisko w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Zdaniem Spółki, pismo z 6 kwietnia 2016 r. ma wszystkie cechy postanowienia (aktu administracyjnego), o którym stanowi art. 106 § 5 k.p.a., chociaż nie nosi takiej nazwy. Dodatkowo Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ odwoławczy nie poddał ocenie kwestii braku stanowiska organu współdziałającego i braku postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Spółka wskazała, że kwestia ta była przedmiotem oceny organu odwoławczego, o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej. Polegało to na uwzględnieniu skarg z uwagi na brak stanowiska innego organu. W uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej Spółka powołała się na okoliczności wskazane już w ramach drugiego z zarzutów oraz podkreśliło, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo przez oba organy, a obie decyzje zostały uzasadnione prawidłowo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 ani 107 § 3 k.p.a.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie obu skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wbrew bowiem zarzutom kasacyjnym, skarżące stowarzyszenia w zakresie swojej działalności działają na rzecz ochrony środowiska jako organizacje społeczne o charakterze ekologicznym, które mogły zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a., a następnie mogły wnieść skargę na decyzję wydaną w tym postępowaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z art. 25 p.p.s.a., organizacje społeczne mają zdolność sądową, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Jak już wyżej wskazano, nie ulega wątpliwości, że oba stowarzyszenia, które wniosły skargi do Sądu I instancji prowadzą działalność na rzecz ochrony środowiska, przy czym w przypadku C. wynika to ze regulaminu stowarzyszenia zwykłego, a w przypadku B. ze statutu stowarzyszenia zarejestrowanego.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można przyjąć, że oba stowarzyszenia wnosząc skargi nie wykazały, że wnoszą skargę w sprawie dotyczącej interesów prawnych innym osób (co jest oczywiste, skoro są to organizacje społeczne, które zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie toczącej się z wniosku innego podmiotu), jak również, że nie wykazały, że wniesienie skargi było uzasadnione ich celami statutowymi (regulaminowymi). Po pierwsze, żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. nie nakładał na stowarzyszenia tego rodzaju obowiązku, a po drugie, to na Sądzie I instancji spoczywał obowiązek oceny dopuszczalności skargi w tym zakresie. Pozytywny wynik tej oceny nie ma jednak co do zasady żadnej formy procesowej. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organizacja społeczna spełnia warunki do wniesienia skargi powoduje jedynie, że skardze nadaje się dalszy bieg, bez wydawania żadnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.
Brak tego rodzaju rozstrzygnięcia oznacza więc, że Sąd I instancji ocenił, że oba stowarzyszenia były uprawnione do wniesienia skarg. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku i uwzględniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że była to ocena prawidłowa, ponieważ nie ulega wątpliwości, że stowarzyszenia wniosły skargi w sprawie dotyczącej interesów innych osób, a w sprawa ta dotyczy zakresu działalności stowarzyszeń, wyznaczonego regulaminem C. i statutem B. Po drugie, nie są także zasadne zarzuty kasacyjne, które podnoszą niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 1-3 i § 5 k.p.a. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej jednoznacznie stanowi, że przypadku przedsięwzięcia wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast.
W tej sprawie Wójt Gminy Maciejowice przesłał jedynie do Burmistrza Gminy Kozienice pismo z 6 kwietnia 2016 r., w którym stwierdził, że pozytywnie opiniuje "przedmiotową inwestycję". Ponadto stwierdził, że przy planowanym przedsięwzięciu powinno się uwzględnić sześć warunków tj. położenie inwestycji na terenie Natura 2000, tymczasowość budowli, brak możliwości zwiększenia ryzyka powodzi, brak negatywnego wpływu na środowisko, brak ograniczenia migracji ryb w górę rzeki, a ponadto zastrzeżono, że realizacja przedsięwzięcia nie powinna doprowadzić do niedrożności rzeki oraz ograniczać żeglugi. Oznacza to, że stanowisko Wójta Gminy Maciejowice nie zostało wydane w formie wymaganej przez art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej, a więc w formie postanowienia, na które służy zażalenie, co wynika z art. 106 § 1-3 k.p.a. w związku z art. 106 § 5 k.p.a. Jest to bowiem tego rodzaju współdziałanie organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, do którego stosuje się art. 106 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2380/15, LEX nr 2083497).
Oznacza to, że jest to współdziałanie właściwych organów w ramach ich porozumienia administracyjnego, które polega właśnie na obowiązkowym wydaniu postanowienia uzgadniającego na podstawie art. 106 k.p.a. Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie prawa ochrony środowiska np. M. Makowski, Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w porozumieniu z innym organem ("CASUS" lato 2012, s. 47-52). Dlatego też właściwy miejscowo organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w oznaczonym zakresie przedmiotowym i przedstawienia tego stanowiska organowi prowadzącemu postępowania główne we właściwej formie prawnej.
Należy także przypomnieć, że zażalenie na takie postanowienie służy wszystkim stronom postępowania, jak i podmiotom działającym na prawach strony np. stowarzyszeniom, które w tej sprawie zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a. jako organizacje społeczne będące również organizacjami ekologicznymi. Ponadto uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także skierowane do właściwego organu prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie ulega również wątpliwości, że Sąd I instancji orzekał w granicach tej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Po trzecie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy brak jest także podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 p.p.s.a. oraz art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji kontrola ustalonego przez właściwego organy stanu faktycznego i prawnego, jest prawidłowa. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że Wójt Gminy Maciejowice nie wydał postanowienia w trybie art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej. Tego rodzaju "nieformalna" procedura uzgodnienia, którą przeprowadzili w tej sprawie Wójt Gminy Maciejowice i Burmistrz Gminy Kozienice, pozbawia także strony postępowania, jak i podmioty działające na prawach strony (a więc w tej sprawie dopuszczone do udziału organizacje społeczne), prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego, a następnie, po jego rozpatrzeniu, ewentualnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Dlatego też ustalenia prawne i faktyczne dokonane przez Sąd I instancji w ramach kontroli zaskarżonej decyzji ostatecznej, uzasadniały stwierdzenie naruszenia przez Burmistrza Gminy Kozienice oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.