Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 23/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. J. i M. J. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
A. i M. J. w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. zgłosili PINB w Kielcach fakt zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych w budynku na działce nr ew. [...] w N., na "Z..
W toku postępowania wyjaśniającego pracownicy organu I instancji dokonali w dniu [...] kwietnia 2013 r. kontroli, w wyniku której stwierdzono, że na ww. działce znajduje się murowany budynek o wymiarach w rzucie 9,70 x 4,60 m, usytuowany wzdłuż granicy z działką nr ew. [...], użytkowany na cele produkcji podzespołów w postaci grzałek elektrycznych. Ponadto ustalono, że budynek ten został wybudowany samowolnie w 1957 r., a podstawą aktualnego sposobu jego użytkowania jest jedynie wpis do ewidencji działalności gospodarczej.
W związku z powyższym PINB w Kielcach postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. odmówił wszczęcia na wniosek A. i M. J. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2013 r.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie murowanego budynku o wymiarach w rzucie 9,70 x 4,60 m, znajdującego się na działce nr ew. [...] w N, usytuowanego wzdłuż granicy z działką nr ew. [...], użytkowanego na cele produkcji podzespołów w postaci grzałek elektrycznych. Następnie poinformował A. J. i M. J., że nie przysługuje im legitymacja stron w tym postępowaniu.
Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach nałożył na R. D., P. D., M. N. i T. N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 grudnia 2013 r. oceny technicznej budynku o wymiarach w rzucie 9,70 x 4,60 m, użytkowanego na cele produkcji podzespołów w postaci grzałek elektrycznych, znajdującego się na działce nr ew. [...] w N. W dniu [...] października 2013 r. wpłynął do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniosek A. J. i M. J. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem PINB w Kielcach z dnia [...] września 2013 r.
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach po rozpatrzeniu zażalenia A. J. i M. J. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2013 r.
Dokonując oceny postanowienia z dnia [...] września 2013 r. organ odwoławczy wskazał, że złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać m.in. czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony jest pogląd, że w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako K.p.a.) badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w tym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 218/06 i z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II GSK).
Nie jest to jednak reguła bezwzględna i nie ma zastosowania w każdym przypadku. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania organ I instancji dokonał oceny, czy A. i M. J. przysługuje legitymacja stron postępowania, uznał że nie posiadają oni legitymacji stron i dlatego też poinformował ich, że nie będą brali udziału w tym postępowaniu.
W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji uznał, że będący przedmiotem postępowania budynek położony na działce nr ew. [...] w N., jest usytuowany w takiej odległości, że w żaden sposób nie ogranicza zabudowy na działce nr ew. [...], stanowiącej własność wnioskodawców i nie powoduje naruszenia ich interesu prawnego. Organ podkreślił, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej.
Organ odwoławczy podniósł, że A. J. i M. J. nie przysługuje legitymacja stron w postępowaniu mającym na cele zbadanie legalności budowy budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] w N., a tym samym nie mieli oni legitymacji do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie i zasadnie organ I instancji odmówił na ich wniosek wznowienia postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowanie złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, to taki ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości i wynikający już z samego pisma, w którym zawarto żądanie wznowienie postępowania administracyjnego wniosek, skutkuje koniecznością wydania przez organ na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 2379/11).
W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższe postanowienie A. J. i M. J. domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 28 oraz art. 107 § 2 i 3 K.p.a. polegające na:
- 1. niedostatecznym i błędnym wyjaśnieniu przesłanek utrzymania w mocy postanowień o braku legitymacji skarżących w tym postępowaniu,
- 2. niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, w tym:
- – nie uwzględnieniu faktu samowolnej zmiany użytkowania budynku,
- – nie uwzględnieniu, że budynek ten nie spełnia warunków technicznych,
- – nie uwzględnieniu, że usytuowany jest o ok. 6,0 m od ich ogrodzenia, a emitowany hałas powstający przy produkcji uniemożliwia przebywanie w domu i poza domem,
- – nie uwzględnieniu, że brak dojazdu do zakładu dla samochodów ciężarowych i osobowych powoduje najeżdżanie na narożnik ich budynku i jego ciągłe uszkadzanie, a także nie uwzględnienie obowiązujących w czasie zmiany sposobu użytkowania planów zagospodarowania przestrzennego.
Nadto skarżący zarzucili organowi odwoławczemu dowolność w wydawaniu postanowień poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie podjętych decyzji, z której wynikałoby dlaczego ten sam stan prawny i faktyczny uzasadnia różne postanowienia oraz naruszenie warunków technicznych - brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która określa strefę ochronną dla tego typu zakładów produkcyjnych.
W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 23/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że złożenie podania o wznowienie postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe uniemożliwiające jego wznowienie. Powyższe powoduje, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada m.in. czy żądanie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie. Jedynie pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Ustalenie na etapie wstępnym, iż wniosek nie pochodzi od strony skutkuje, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, wydaniem na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił wznowienia na wniosek skarżących A. J. i M. J. postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie nałożenia na R. D., P. D., M. N. i T. N. obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 15 grudnia 2013 r. oceny technicznej budynku o wymiarach w rzucie 9,70 x 4,60 m, użytkowanego na cele produkcji podzespołów w postaci grzałek elektrycznych, znajdującego się na działce nr ew. [...] w N. Podzielając ustalenia i argumentację prawną organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostatecznym postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., a w konsekwencji nie mają również legitymacji do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że brak po stronie skarżących przymiotu strony jest oczywisty, a w związku z tym wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. jest uzasadnione. W ocenie Sądu stanowisko organów administracji jest zasadne.
W myśl art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego z interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia wówczas, gdy ustalony zostanie powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83, niepublikowany).
Sąd stwierdził, iż w orzecznictwie podkreśla się także, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia obowiązku, czyli normy będącej materialnoprawną podstawą działania organów nadzoru budowlanego stanowił art. 81c ust. 2 ustawy, w myśl którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego" (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05, wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11).
W tym stanie rzeczy stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy nie mogą być skarżący. Nie są oni bowiem uczestnikiem procesu budowlanego – właścicielami lub zarządcami obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr ew. [...] w N., lecz są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, a więc osobą trzecią w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Tym samym nie mogą uzyskać statusu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej przedmiotowego obiektu.
Dodać również należy, że nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy (oceny technicznej), nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma zatem dowodowy charakter. W konsekwencji prawidłowo organy stwierdziły, że skarżący nie mogą uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej w zakresie wskazanym w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, a w konsekwencji złożone przez nich, jako osoby nieuprawnione żądanie wznowienia postępowania skutkować musiało wydaniem przez organ na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia odmawiającego wznowienia.
Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące niedostatecznego i błędnego wyjaśnienia przesłanek odmawiających przyznania skarżącym statusu strony oraz formułowane w skardze zarzuty o charakterze merytorycznym. Zaskarżone postanowienie dotyczy odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej, a w związku z tym nie rozstrzyga sprawy merytorycznie.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wniósł M. J. podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy I i II instancji art. 28 K.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że A. i M. J. nie przysługuje legitymacja stron w postępowaniu wszczętym z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach w sprawie murowanego budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...] w miejscowości N. usytuowanego wzdłuż granicy z działką o nr ew. [...] należącą do A. i M. J., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ błędnie przyjął, że stwierdzenie braku immisji bezpośrednich w postaci ograniczenia zabudowy nieruchomości sąsiedniej przez obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, iż właściciele nieruchomości sąsiedniej nie posiadają legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu mającym na celu legalizację skutków samowoli budowlanej, jakiej dopuścili się właściciele budynku gospodarczego. Nadto nie podjęto wystarczających czynności zmierzających do zweryfikowania, czy wystąpienie immisji pośrednich w postaci emitowanego z budynku hałasu wpływa na sposób korzystania z nieruchomości należącej do wnioskodawców.
Tym samym nie wyjaśniono dostatecznie kwestii posiadanych przez A. i M. J. interesu prawnego, którego należy upatrywać w art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, r., poz. 1409 ze zm.). Uchybienia te zaakceptował Sąd I instancji uchybiając tym samym obowiązkowi dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. J. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że skarżący kasacyjnie nie jest stroną postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia ocen technicznych lub ekspertyz.
Art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 j.t. ze zm.) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Podmioty, do których jest kierowany nakaz wykonania ocen i ekspertyz wymienione są w art. 81c ust. 1 ww. ustawy i są to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tylko dla tych osób powstaje prawny obowiązek dokonania określonej czynności. W związku z koniecznością przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy dla innych osób nie powstaje jakikolwiek prawny obowiązek jak również nie uzyskują one jakiegokolwiek opartego na przepisach prawa uprawnienia. Osoby te mogą mieć co najwyżej interes prawny w tym, by ekspertyza lub ocena zostały wykonane lub nie bądź też, by dotyczyły one określonego rodzaju zagadnień. Interes faktyczny nie daje jednak podstaw do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony.
W przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była kwestia możliwości uczestnictwa skarżącego kasacyjnie w postępowaniu mającym na celu legalizację samowoli budowlanej. Ocenie podlegało tylko zagadnienie możliwości udziału skarżącego kasacyjnie w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 j.t. ze zm.).
Art. 1 § 1 ww. ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 1 § 2 wynika zaś, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działania administracji publicznej, a tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrolę tę Sąd I instancji przeprowadził pod kątem zgodności z prawem. Oceniając zaskarżoną decyzję i stwierdzając jej prawidłowość Sąd nie kierował się innymi kryteriami. Żadne przepisy szczególne nie nakładały też na Sąd obowiązku dokonania oceny decyzji pod kątem innych kryteriów niż kryterium zgodności z prawem. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.