Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...].02.2004 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w kwocie 30.000 zł dla samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego w miejscowości [...] gmina [...].
W motywach powyższego wyroku Sąd przedstawił tok postępowania administracyjnego wskazując, iż decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...].06.2003r. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...].06.2003 r. organ I instancji na mocy art. 48 ustawy Prawo budowlane nakazał J. K. wykonać rozbiórkę części obiektu budowlanego tj. nadbudowy kondygnacji poddasza o wymiarach 9,81 m x 11,44 m (ścianki kolankowe wys. 1,5 m, ściany szczytowe dachu i więźba dachowa z pokryciem) oraz rozbudowy o elementy wejść istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego, wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W wyniku decyzji wydanej przez organ odwoławczy w dniu 18.07.2003 r. nastąpiło wydanie przez organ I instancji na mocy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowienia z dnia 14.11.2003 r. wstrzymującego J. K. prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego i zobowiązującego inwestora do przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów.
W efekcie powyższego orzeczenia, organ administracji wydał zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nałożenie na J. K. obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 30.000 zł było działaniem organu zgodnym z prawem. Wysokość ustalonej kwoty wynikała z ustalenia, że budynek inwestora należy do I kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik kategorii obiektu (k) oraz wielkość obiektu (w) wynoszą odpowiednio 2,0 i 1,0. Przy ustalonej stawce opłaty (s) w kwocie 300,00 zł zwiększonej pięćdziesięciokrotnie – wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi więc 30.000 zł (s x k x w x 50 = 300,00 x 2,0 x 1,0 x 50).
Prawidłowo w ocenie Sądu przyjął organ administracji, że realizowany samowolnie budynek skarżącej, zlokalizowany na działce siedliskowej, należy do I kategorii obiektów budowlanych obejmujących budynki mieszkalne jednorodzinne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej, iż fakt usytuowania budynku skarżącej na działce przeznaczonej pod zabudowę siedliskową daje podstawę do zakwalifikowania tegoż obiektu do II kategorii obiektów budowlanych, a więc do budynków służących gospodarce rolnej jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko – składowe. W efekcie brak było przesłanek upoważniających organ do zakwalifikowania tegoż obiektu do kategorii (k), dla której przewidziano współczynnik wynoszący 1,0.
Przyjęta przez organ wielokrotność stawki opłaty wynikała wprost z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis ten przewidział w odniesieniu do obiektu określonego w rozpoznawanej sprawie pięćdziesięciokrotne zwiększenie stawki opłaty. Sąd wskazał, iż dokonana przez skarżącą nadbudowa i rozbudowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Ta okoliczność powodowała z kolei to, iż nie mogło być brane pod uwagę w niniejszej sprawie dziesięciokrotnie zwiększenie stawki opłaty legalizacyjnej przewidziane w art. 49 b ust. 5 pkt 2 ustawy, które ma zastosowanie do obiektów, o których mowa w art. 29 ust.1 pkt 1-3, 5, 6, 12, 13, 16 i 19-21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż ze wskazanych wyżej względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniosła J. K. domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi i orzeczenia o uchyleniu objętego skargą postanowienia ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz wniosła o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi wydanie jego z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1) to jest art. 59 f ust. 1 w zw. z art. 49 ustawy z dnia 7.
- 1994 r. Prawo budowlane oraz załącznika do tej ustawy opisującego kategorię I i II poprzez zakwalifikowanie przy ustaleniu opłaty legalizacyjnej robót zrealizowanych przez skarżącą do kategorii I i zastosowania współczynnika "2" pomimo bezspornego faktu, iż budynek mieszkalny stanowi część gospodarstwa rolnego, a tym samym przy prawidłowej wykładni i kwalifikacji, roboty powinny zostać zaliczone do kategorii II i należałoby zastosować współczynnik "1".
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, że podstawowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma fakt, iż "jednorodzinny budynek mieszkalny służy gospodarce rolnej, skoro mieszkają w nim osoby prowadzące to gospodarstwo". W efekcie zdaniem strony skarżącej wyeliminowanie budynku mieszkalnego z kategorii II wymagałoby przeprowadzenia dowodu, że służy on produkcji rolnej. Tymczasem dowód taki w sprawie nie został przeprowadzony. W tych okolicznościach skoro obiekt jest częścią gospodarstwa i braku dowodu przeciwnego, że nie służy on gospodarce rolnej – to powinien być zakwalifikowany według kategorii II, a nie I, jak to uczyniły organy obu instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Oceniając w tym aspekcie zarzut skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie jest on trafny.
Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 7.
- 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) - art. 59 f ust. 1 i art. 49 zawierały regulacje będące podstawą do ustalenia opłaty legalizacyjnej stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).
Będący jednym z elementów opłaty, której sposób obliczania określał cyt. przepis art. 59 f ust. 1 współczynnik kategorii obiektu został zgodnie z art. 59 f ust. 2 ustawy Prawo budowlane określony w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Tenże załącznik do kategorii I zaliczał budynki mieszkalne jednorodzinne, zaś do kategorii II budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe.
Istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że do budynków służących gospodarce rolnej należy poza budynkami produkcyjnymi, gospodarczymi, inwentarsko-składowymi też jednorodzinny budynek mieszkalny skoro mieszkają w nim osoby prowadzące gospodarstwo rolne.
Twierdzenie to nie jest trafne, ponieważ pomija zawartą w ustawie Prawo budowlane definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Według przepisu art. 3 pkt 2 a ustawy Prawo budowlane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Podkreślić przy tym trzeba, że przepisy prawa nie różnicują wymogów, jakie należy dopełnić przed zrealizowaniem obiektu w zależności od tego, jakie czynności będą wykonywać osoby zamieszkujące poszczególne budynki mieszkalne jednorodzinne. Zawody jakie wykonują osoby zamieszkujące określone obiekty zaliczone do budynków mieszkalnych są całkowicie bez znaczenia dla zdefiniowania tych obiektów, istotnym jest jedynie to, czy dane obiekty są przeznaczony na pobyt ludzi, czy nie.
Analizując natomiast pojęcie budynku służącego gospodarce rolnej jak np. budynku gospodarczego należy zwrócić uwagę na to, że pojęcie budynku gospodarczego zostało zdefiniowane w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tą definicją budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Zważywszy na fakt, iż poza budynkami gospodarczymi jako budynkami służącymi gospodarce rolnej w kategorii II załącznika do ustawy Prawo budowlane, wymieniono też budynki produkcyjne i inwentarsko-składowe, trzeba przyjąć, iż ustawodawca obiekty wymienione w kategorii I i II zróżnicował przede wszystkim pod kątem przeznaczenia tych obiektów. Tak więc zasadnicza różnica pomiędzy budynkami służącymi gospodarce rolnej, a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest ta, że budynek mieszkalny służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, natomiast budynki służące gospodarce rolnej przeznaczone są do innych celów niż zamieszkanie w nich ludzi.
Trafnie więc przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż budynek mieszkalny, którego rozbudowy i nadbudowy dotyczy zaskarżone postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, należy do kategorii I obejmującej budynki mieszkalne jednorodzinne, a nie mieści się w kategorii II obejmującej budynki służące gospodarce rolnej.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.