Postanowienie NSA z 12 lutego 2009 r., II OSK 159/08

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 12 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy ze skargi kasacyjnej D. N. w sprawie ze skargi D. N. i A. N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.

Skład

Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.)
Renata Sapieha protokolant

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 425/07

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 października 2007 r. oddalił skargę D. N. i A. N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2007r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu T. K. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego i bezodpływowego osadnika ścieków na działce nr [...] w N. W. T. oraz umorzenia - decyzją z dnia [...] marca 2006r. postępowania w tym przedmiocie wobec zrealizowania przedmiotowej inwestycji, organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Sąd I instancji podzielił pogląd organów, iż roboty budowlane zrealizowane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę w okresie ważności takiej decyzji, która jednak została następnie uchylona na mocy wyroku sądu, nie mogą być kwalifikowane jako samowola budowlana z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, lecz "inny przypadek" określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Prowadzone w tym trybie postępowanie powinno przede wszystkim zmierzać do usunięcia tych wadliwości udzielonego pozwolenia na budowę, które skutkowały jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Niezależnie od takiego zakresu oceny zrealizowanych już robót, organy nadzoru budowlanego zobligowane są do ich zbadania w aspekcie zgodności z wymogami prawa budowlanego, wynikającymi z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd uznał, iż w świetle prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych, co do stanu technicznego przedmiotowych obiektów w postaci budynku mieszkalnego i osadnika, organy nadzoru budowlanego zasadnie dopatrzyły się podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Na podstawie oględzin nieruchomości oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych ustalono, że budowa była już zakończona, stan techniczny obiektów był bardzo dobry, nie zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane. Brak było przesłanek do wydania jakichkolwiek nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w postaci zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem Sądu, brak było podstaw prawnych do kwestionowania prawidłowości powyższych ustaleń faktycznych. Przed wydaniem decyzji skarżącym umożliwiono zapoznanie się z materiałem dowodowym, zaś skarżący z tych uprawnień skorzystali. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby poczynili oni we własnym zakresie notatki i odpisy z akt sprawy, skoro uważali za niezbędne skorzystanie z konsultacji z osobą, legitymującą się wiedzą specjalistyczną. Uchybienie organu I instancji, który wbrew wymogowi z art. 74 § 2 kpa, nie wydał postanowienia o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a w żadnym wypadku nie podpadało pod przypadek naruszenia art. 10 § 1 kpa. Organy administracji dochowały zasad oceny materiału dowodowego, zaś poczynione ustalenia faktyczne nie mogą być uznane za dowolne (art. 81 i art. 80 kpa).

Nadto Sąd I instancji wskazał, że istniejący dojazd i dojście do działki budowlanej spełnia wymogi techniczno-budowlane, powołując się na wiążące w niniejszej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 10 maja 2005r. (sygn. akt OSK 1567/04). Przedmiotowy zbiornik spełnia wymogi wynikające z § 34, § 35 i § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jako że zachowano odległości, określone przepisami techniczno-budowlanymi, zaś działka nie ma możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej, co wynika z pkt VII ppkt 3 prawomocnej decyzji Wójta Gminy Tworóg z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego. Chybiony jest też zarzut skargi, iż działka nr [...] nie ma waloru budowlanego z uwagi na fakt usytuowania na jej terenie rowu melioracyjnego. Taki stan rzeczy nie zmniejsza bowiem wymaganej przywołanym w tej decyzji planem miejscowym, powierzchni 1500 m². Prawo budowlane nie reguluje też kwestii odległości obiektów budowlanych od rowu melioracyjnego. Sąd podkreślił, iż przedmiotowe roboty budowlane nie obejmowały przebudowy tegoż rowu, zaś na jego trasie nie usytuowano żadnych obiektów. Kwestia wykonania wydanych w odrębnym postępowaniu nakazów co do tegoż rowu melioracyjnego nie należy do organów nadzoru budowlanego i nie ma wpływu na ocenę legalności budowy budynku i osadnika na ścieki.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie wskazał, iż w niniejszej sprawie inwestor nie jest zobligowany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 55 Prawa budowlanego, skoro nie wydano decyzji z art. 51 ust. 4 tej ustawy. Prawo budowlane przewiduje wydanie decyzji, stwierdzającej wykonanie obowiązków, nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2. Skoro w niniejszej sprawie takich obowiązków nie nałożono wobec zgodności wykonanych robót z prawem budowlanym, to tym samym nie ma podstaw prawnych do podejmowania kolejnych decyzji. Natomiast decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydaje się jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co jednoznacznie wynika z treści art. 51 ust. 4 ustawy. Wreszcie Sąd zauważył, iż kwestie te nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, do których należą skarżący, zaś sedno ich roszczeń i sporu sąsiedzkiego dotyczy nie przedmiotowego budynku mieszkalnego i osadnika na ścieki, lecz rowu melioracyjnego na działce inwestora. Stan techniczny tego rowu był jednak przedmiotem odrębnego postępowania i nie ma żadnego związku z niniejszą sprawą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła, reprezentowana przez adw. S. Z., skarżąca D. N., domagając się jego "uchylenia w całości oraz orzeczenia co do meritum sprawy w zakresie skargi wniesionej przez skarżącego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania".

W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu orzeczeniu "naruszenie zgodne z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w szczególności naruszenie przepisów art. 188 powołanej ustawy poprzez nie rozpoznanie sprawy co do meritum, nadto obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie stosownych przepisów materialnego prawa budowlanego".

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że zdaniem skarżącej w sprawie niniejszej powinna być wydana decyzja pozwalająca na wznowienie prowadzenia robót wstrzymanych uprzednio prawomocnym postanowieniem, która to decyzja pozwoli na zakończenie budowy. Budowa ta bowiem do momentu zgłoszenia jej zakończenia i wniesienia sprzeciwu przez organ administracji budowlanej nadal trwa. Umorzenie postępowania w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem po wyeliminowaniu przez Sąd decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmieniło de facto sytuacji prawnej obiektu. Usankcjonowanie istniejącego stanu, w ocenie skarżącej, prowadzi do sytuacji kiedy nie będzie można formalnie zakończyć budowy, bowiem w obrocie prawnym nie będzie decyzji o pozwoleniu na budowę. Faktycznie w wyniku zaskarżonego orzeczenia inwestor nie dysponuje żadną decyzją, na podstawie której może prowadzić budowę i prace na obiekcie.

Zdaniem strony skarżącej w toku prowadzonego postępowania organy administracji budowlanej naruszyły prawa strony postępowania, co miało istotny wpływ na jego wynik. W szczególności dotyczy to kwestii nie wydania postanowienia o odmowie udostępnienia stronie nieuwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy, w szczególności w zakresie ekspertyzy technicznej obiektów leżących w spectrum zainteresowania niniejszego postępowania.

Wreszcie wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że zmiana stosunków wodnych powstała m.in. wskutek realizacji przedmiotowego obiektu, a konieczność wynikająca z decyzji nakazowych wójta dokonania odkopania zasypanego rowu odwadniającego stanowi istotny i ważny element w przedmiocie ustalenia faktu, czy wybudowane obiekty miały w ogóle prawo zostać posadowione w tym miejscu, w którym powstały oraz czy zachowane zostały odległości od cieków wodnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna będąca środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.), jak również wymogi materialne przewidziane dla tego pisma procesowego, zawarte w art. 176 p.p.s.a. Sąd kasacyjny w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu po uwagę jedynie nieważność postępowania.

Niewątpliwie wśród najważniejszych wymogów materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 176 p.p.s.a., wyróżnia się przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czyniąc skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest najistotniejszym elementem skargi kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej, co wynika również ze związania sądu granicami skargi kasacyjnej w związku z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Wskazane wymagania stawiane skardze kasacyjnej korespondują z ustanowionym w przepisie art. 175 § 1 p.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim w sporządzeniu skargi kasacyjnej. Przymus ten ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od profesjonalnego pełnomocnika można bowiem oczekiwać i egzekwować znajomość przepisów procedury w postępowaniu sądowym.

Oceniając zarzuty zawarte w rozpoznawanej w sprawie niniejszej skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie odpowiadają one wymogom zawartym we wskazanym powyżej art. 176 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono "naruszenie zgodne z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w szczególności naruszenie przepisów art. 188 powołanej ustawy poprzez nie rozpoznanie sprawy co do meritum, nadto obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie stosownych przepisów materialnego prawa budowlanego".

Wskazany przepis art. 188 p.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne rozpoznanie skargi po uchyleniu zaskarżonego wyroku, jeżeli w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Przepis ten nie mógł być zatem w ogóle zastosowany, a tym bardziej naruszony w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał konkretnych artykułów, paragrafów, czy też innych jednostek redakcyjnych przepisu prawa materialnego, którego naruszenie zarzucał, ale nawet nie podał nazwy ustawy, w której przepisy te się znajdują. Nie zostało także sprecyzowane, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu. Nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie zasadności zarzutów,

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 w związku z art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270)