Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1590/18

Uzasadnienie

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 1 marca 2018 r. sygn. II SA/Sz 181/18, uwzględnił skargę E. T. (dalej skarżąca) i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z (...) października 2017 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z (...) kwietnia 2017 r., nr (...) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią usługową infrastrukturą techniczną, na działkach o numerach geodezyjnych: (...), (...) i (...), zlokalizowanych w obrębie nr (...) jednostki ewidencyjnej m. M., na rzecz (...) sp. z o. o. w S.

1.2. Sąd I instancji wyjaśnił, że Kolegium nie dostrzegło, iż nadesłana przez organ I instancji skorygowana analiza nie została podpisana przez osobę, która ją sporządziła, a zatem nie mogła stanowić dowodu w sprawie. Analiza zawierająca część tekstową i graficzną powinna stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli zatem organ II instancji zleca uzupełnienie analizy i reformuje decyzję organu I instancji, to powinien wyniki poprawionej analizy uczynić załącznikiem do swojej decyzji, czego w rozpoznawanej sprawie brakuje. Ponadto przed wydaniem decyzji reformatoryjnej, Kolegium zobowiązane było projekt decyzji przedłożyć do uzgodnienia tym samym organom, które współdziałały przy wydaniu decyzji przez organ I instancji. Brak ponowienia procedury uzgadniającej powoduje, że decyzja organu II instancji narusza art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej upzp).

1.3. Kolegium ustaliło - na podstawie skorygowanej analizy - wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, na której planowane jest zrealizowanie inwestycji, na 59,3 % sumarycznej powierzchni działek. Tak istotne odstąpienie od średniego wskaźnika intensywności istniejącej zabudowy na poziomie 35,7 %, zdaniem Sądu, nie zostało należycie, uzasadnione. O ile nie budzi wątpliwości Sądu I instancji uznanie przez organ, że nowa inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, to nie sposób zaakceptować całkowitego pominięcia - faktycznego wykluczenia z rozważań - istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy pensjonatowej. Powyższe uzasadnia pogląd, że określony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został ustalony niezgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia.

1.4 Zdaniem Sądu I instancji naruszenie przepisów rozporządzenia zarzucić można też organowi I instancji przy ustalaniu wysokości planowanej zabudowy, bowiem w swojej decyzji nie ustalił wysokości planowanej zabudowy. Nie można zgodzić się z organem, że podanie w decyzji, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosić ma od 9,9 do 36 m jest prawidłowym ustaleniem wysokości planowanej zabudowy. Zdaniem Sądu, wysokość zabudowy powinna być ustalona konkretną liczbą, a nie przedziałem od do.

1. 1.5. Parametr szerokości elewacji frontowej ustalony został w wielkości przekraczającej dopuszczalne powiększenie w stosunku do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym i również odstępstwo to nie zostało przekonywująco uzasadnione. Autor analizy podaje, że ustalenie mniejszej szerokości wiązałoby się z koniecznością rozbiórki części istniejących budynków na działce nr (...), bowiem od strony ul. (...) wyznaczona została obwiązująca linia zabudowy i niemożliwe jest przesunięcie narożnika budynku od tej strony. Jednak stwierdzenie takie nie koresponduje z opisem zamierzenia inwestycyjnego, gdzie autor analizy podaje: "ewentualna rozbiórka (w przypadku kolizji z inwestycją) budynku mieszkalnego na działce nr (...). Z jednej strony autor analizy zakłada, że budynek na działce nr (...) ma być rozebrany, a z drugiej strony dla ustalenia ponadnormatywnej szerokości elewacji frontowej powołuje się na jego istnienie. Takiego uzasadnienia nie można uznać za wyczerpujące i przekonujące.

1. 1.6. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że w niniejsze sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
2. 2.1. (...) sp. z o.o. z siedzibą w S. (jako podmiot, który uzyskał warunki zabudowy) wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

1. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
2. a) § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony niezgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia, podczas gdy w niniejszej sprawie wskaźnik ten został ustalony w oparciu o sporządzona analizę urbanistyczną, w której wskazano, iż wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony został w oparciu o wartości na trzech innych działkach na obszarze analizowanym, który to obszar analizowany został ustalony prawidłowo, co miało istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia;
3. b) § 7 ust, 1 w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej winno być ustalone konkretną liczbą, podczas gdy literalna wykładnia tego przepisu nie wskazuje obowiązku liczbowego sposobu ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a tym samym stwierdzenie, iż ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedział wysokości było błędne, co miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia;
4. c) § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji ustalenie, że szerokość elewacji frontowej został ustalony w wielkości przekraczającej dopuszczalne powiększenie w stosunku do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, podczas gdy z treści ust. 2 wskazanego przepisu wywieść należy wniosek, iż dopuszczalne jest ustalenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, a w analizowanym przypadku uwarunkowane było również zachowaniem historycznego stanu istniejącej zabudowy, co miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia;
5. d) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowania, a w konsekwencji przyjęcie, że strona postępowania winna ponosić niekorzystne następstwa błędów lub niedopatrzeń organów administracji publicznej, podczas gdy strona nie miała możliwości kontroli prawidłowości działań podejmowanych przez organy prowadzące postępowanie, co mogło mieć lub miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia;

1. 2.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:.
2. a) art. 8 § 1 w zw. z art. 7b Kpa poprzez ustalenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło obowiązkowi złożenia podpisów na przedmiotowej decyzji, a także na analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji oraz nieprzedłożenia decyzji do uzgodnienia odpowiednim organom, co skutkowało uchyleniem decyzji z przyczyn niezależnych od skarżącego inwestora oraz szkodą po stronie inwestora, co miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3. b) art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, niezebranie dowodów w sposób wyczerpujący, a także dokonanie oceny zebranego materiału w sprawie w sposób dowolny, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady prawdy materialnej, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie jego oceny, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. T. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

4.1 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

4.3.Kluczowe dla sprawy jest to, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń wyroku dotyczących niepodpisania skorygowanej analizy urbanistycznej, niezałączenia do decyzji organu II instancji wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną (naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia) oraz brak uzgodnienia projektu decyzji reformatoryjnej przez organ II instancji z właściwymi organami. W skardze kasacyjnej skarżący stwierdza, że obarczony został niekorzystnymi konsekwencjami wadliwego działania organów władzy publicznej i wskazuje, że organ dopuścił się naruszenia art. 8 § 1 w zw. z art. 7b Kpa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi taką wadliwość decyzji, o której mowa w art. 145 Ppsa. Kwestia negatywnych skutków decyzji dla jednej ze stron postępowania, nie jest przesłanką wyłączającą dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na marginesie należy dodać, że na podstawie art. 2 Konstytucji strona nie jest chroniona bezwarunkowo w sytuacji kiedy nabycie prawa (uprawnienia) nastąpiło niezgodnie z prawem, innymi słowy prawo to nie zostało słusznie nabyte. Nie została zatem w skardze kasacyjnej w ogóle zakwestionowana ocena Sądu I instancji dotycząca formalnej wadliwości zaskarżonej decyzji. Tym samym zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 w zw. z art. 7b Kpa są całkowicie bezzasadne.

1. 4.4. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również w całości stanowisko Sądu I instancji co do przyjętej wykładni § 5 ust. 2 oraz § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia. Ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej nie zostało uzasadnione w sposób wymagany tymi przepisami. Przy tym, z uwagi na braki formalne "poprawionej analizy" jedyną analizą spełniającą wymagania formalne, była tą którą dysponował organ I instancji.

1. 4.5. Oceniając jej ustalenia zaaprobowane przez organ, należy zgodzić się w pełni z Sądem I instancji, że brak jest w analizie wystarczającego uzasadnienia dla odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy i średniego wskaźnika elewacji frontowej. Nie spełnia tego wymogu odniesienie się wyłącznie do najwyższych wskaźników występujących w analizowanym obszarze. Kwestia ta wymagała szczegółowej analizy, a takiej w przedmiotowej sprawie nie wykonano. Analogicznie rzecz się ma z ustaleniem parametru szerokości elewacji frontowej w wielkości przekraczającej średnią wynikającą z analizy. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skoro decyzja zakłada rozbiórkę obiektu (nawet ewentualną), to odstępstwa od parametru szerokości zabudowy nie można uzasadniać szerokością istniejącego budynku przeznaczonego do rozbiórki. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

1. 4.6. W świetle analizy urbanistycznej, błędne jest natomiast stanowisko Sądu I instancji co do wadliwości określenia wskaźnika wysokości zabudowy. W tym zakresie należy podzielić stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej. Nie jest tak, że zawsze wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna być zawsze ustalona konkretną liczbą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedziału wysokości nie było błędne. Niemniej jednak kwestia ta, z uwagi na omówione powyżej uchybienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia i nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, ponieważ pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu.

1. 4.7. W świetle powyższego nie zostały również naruszone art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Sąd I prawidłowo stwierdził, że organy dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności analizy urbanistycznej i ustalony stan faktyczny był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji.

1. 4.8. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

1. 4.9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.