Uzasadnienie
B. G. i R. G. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2022 r., nr SKO.GP.4000.965.2021, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 7 października 2021 r., znak: WGA.6730.209.2019, ustalającą, na rzecz K. M., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze budynku wraz z rozbudową budynków handlowo-usługowych oraz nadbudową o część mieszkalną, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], obręb [...], gmina [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 655/22, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wyraził pogląd, że objęta wnioskiem decyzja - z uwagi na specyfikę regulowanego nią przedmiotu - nie ma cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Wyjaśnił, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być bezpośrednio związane z wykonywaniem zaskarżonego aktu, a w rozpoznawanej sprawie związek taki nie występuje.
Sąd stwierdził, że realizacja inwestycji, której obawiają się skarżący wynikać może jedynie z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Skutki ewentualnej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący mogą zaś zwalczać w postępowaniu w sprawie wydania tejże decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OZ 777/22, oddalił zażalenie skarżących na ww. postanowienie Sąd I instancji. NSA w pełni podzielił prezentowane w kwestionowanym postanowieniu stanowisko, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ze swej istoty nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż nie nadaje się do wykonania. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) w przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja w tym zakresie stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych.
Decyzja taka nie rodzi prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Oznacza to, że ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia szkody w związku z wykonywaniem konkretnych robót budowlanych można rozpatrywać dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. NSA zauważył, że faktem jest, co zauważa pełnomocnik, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Upatrując w tym wystąpienie jednej z przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek - trudnych do odwrócenia skutków, nie przedstawił jednak żadnej argumentacji przemawiającej za objęciem skarżących ochroną tymczasową przed skutkami jakie wywołuje.
Nie podał bowiem, jakie konkretnie nieodwracalne skutki mogą wystąpić na skutek realizacji przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tymczasem obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które stworzą prawną możliwość rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy terenu. Zasadności wniosku nie można upatrywać w tym, że decyzja o warunkach zabudowy - w przekonaniu skarżących - narusza prawo, gdyż nie jest to przesłanka usprawiedliwiająca żądanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 655/22, oddalił skargę skarżących na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2022 r., nr SKO.GP.4000.965.2021.
Pismem z dnia 23 maja 2023 r. skarżący złożyli skargę kasacyjną od ww. wyroku wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania "decyzji organów obu instancji wydanych w nin. sprawie". Podnieśli, że wykonanie zaskarżonej decyzji i uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę w oparciu o nią spowoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków, dlatego zasadny jest wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z wnioskiem takim można wystąpić także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Jednocześnie w myśl art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności.
Sąd administracyjny może zatem zmienić postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności i wstrzymać jego wykonanie. Podstawą do podjęcia takiego orzeczenia jest zmiana okoliczności sprawy i w ramach tej zmiany zaistnienie jednej z przesłanek uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 633/18).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie wykazali by w niniejszej sprawie do takiej zmiany okoliczności, w rozumieniu ww. art. 61 § 4 p.p.s.a., doszło. Wnoszący skargę kasacyjną, podobnie jak w poprzednim postępowaniu wpadkowym, mającym za przedmiot udzielenie ochrony tymczasowej, nie uprawdopodobnili, że w stosunku do nich zachodzą przesłanki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przywołana obecnie w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji stanowi powielenie argumentacji przedstawionej w uprzednio rozpatrywanym wniosku o wstrzymanie wykonania aktu i została już oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OZ 777/22.
Sąd w obecnym składzie podziela w całości stanowisko w nim zawarte. Skarżący po raz wtóry odwołują się do "trudnych do odwrócenia skutków" nie podając przy tym żadnych konkretów, ani nie próbując w przekonywujący sposób uzasadnić swój wniosek.
Wobec braku podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.