Uzasadnienie
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wydane na skutek rozpatrzenia sprzeciwu skarżącego złożonego wobec podjęcia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli na podstawie art. 84 c ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm., dalej zwana u.s.d.g.).
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, względnie odrzucenie, zwracając uwagę, że na zaskarżone postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem skargę odrzucił, gdyż w sprawie nie przysługuje skarżącej droga sądowa.
Od tego postanowienia skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:
1.) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 3 § 2 ust. 2 i 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na uznaniu, że postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wydane na skutek rozpatrzenia sprzeciwu skarżącego złożonego wobec podjęcia przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli na podstawie art. 84 c ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego ani innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i dlatego też wskazane postanowienie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, 2.) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 2 Konstytucji, przepisu art. 45 ust. 1 Konstytucji, przepisu art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez uznanie, że postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wydane na skutek rozpatrzenia sprzeciwu skarżącego złożonego wobec podjęcia przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli na podstawie art. 84 c ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postanowieniem, na które służy skarga do sądu administracyjnego, 3.) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 77 ust. 1 Konstytucji poprzez uznanie, że postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wydane na skutek rozpatrzenia sprzeciwu skarżącego złożonego wobec podjęcia przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli na podstawie art. 84 c ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postanowieniem, na które służy skarga do sądu administracyjnego co jest równoznaczne z uznaniem, ze przedsiębiorcy nie przysługuje odszkodowania za niezgodne z prawem kontynuowanie czynności kontrolnych.
Wniosła o przekazanie do rozpoznania pełnemu składowi NSA zagadnienia prawnego o treści: czy na postanowienie wydane w trybie przepisu art. 84c ust. 10 zdanie 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wniosła także o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że jeżeli postanowienie GIOŚ nie zostało wydane w toku postępowania administracyjnego, to jest ono innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. istnieją jednak argumenty przemawiające za uznaniem, że postanowienie organu zostało wydane w postępowaniu administracyjnym. Przepisy k.p.a. stosuje się w tej sprawie odpowiednio.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 84c ww. ustawy, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;
2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10). Jednocześnie w art. 84c ust. 16 u.s.d.g. w obszarze nieuregulowanym, ustawodawca zawarł odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10 art. 84c u.s.d.g.
Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje jednak podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można bowiem tylko z przyznania prawa wniesienia zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym (por. postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 205/13).
O problemie tym wypowiedział się pośrednio Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 3/13. Zgodnie z tą uchwałą na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwała ta dotyczy rozstrzygnięcia określonego jako odmowa rozpatrzenia sprzeciwu, ale w rzeczywistości ma znaczenie szersze, bowiem dotyczy wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym odnoszących się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Takie rozumienie uchwały wynika z oparcia jej na stwierdzeniu, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ rozdział 5 u.s.d.g. zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego.
Postępowanie kontrolne prowadzone w trybie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane w ramach tego postępowania kontrolnego nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10 oraz wyrok NA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 63/13). Nie wszystkie czynności podejmowane przez podmioty działające w imieniu państwa są czynnościami podlegającymi zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co nie oznacza automatycznie niezgodności tej sytuacji z Konstytucją.
Przedmiotowa sprawa dotyczy postanowienia wydanego na skutek rozpatrzenia sprzeciwu w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się one do samej kontroli a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma podstaw, aby z takiego postanowienia wyprowadzić jakiekolwiek uprawnienia kontrolowanego podmiotu. Nie do przyjęcia byłoby stanowisko, że wniesienie sprzeciwu powoduje otwarcie jakiegoś nowego postępowania.
Toczy się ono bowiem już i tak w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego, z tą różnicą, że sprzeciw może wywołać skutek w postaci odstąpienia od czynności kontrolnych bądź dalszego kontynuowania tych czynności. Poza tym to otrzymanie sprzeciwu przez organ powoduje skutek w postaci spełnienia dyspozycji art. 84c ust. 16 ustawy. Jest to związane z obowiązkiem rozpoznania sprzeciwu, w tym ewentualną koniecznością zastosowania art. 58 k.p.a. Sprzeciw to instytucja quasi-procesowa, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. Postępowanie kontrolne nawet to toczące się przed wniesieniem sprzeciwu nie ma waloru postępowania administracyjnego (wyrok NA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 63/13).
Należy więc przyjąć, że na powyższe postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wobec powyższego skarga jest niedopuszczalna i sąd zasadnie ją odrzucił. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.