Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 71/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – budowy trzech budynków mieszkalnych na działce nr [...] przy ul. G. w Warszawie.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
W związku z wnioskiem B. i J. O. oraz E. i R. D. o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości przy ul. G. Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. wydaną na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2004 r., ustalił te warunki, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2006 r., umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte przez J. S., odmawiając mu przymiotu strony w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 października 2009 r., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a skutkiem tego Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2005 r., z uwagi na niewykonanie wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2004 r. i przekazało sprawę Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpoznania.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości przy ul. G. w Warszawie, stwierdzając, że uchwałą z dnia 26 października 2006 r. nr LXXXIV/2865/2006 Rady m.st. Warszawy, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 16 listopada 2006 r., został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla Zacisze – Elsnerów, obejmujący nieruchomość przy ul. G.. Decyzja ta, na skutek odwołania J. S., została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r.
Oddalając skargę na tę decyzję, wyrokiem wskazanym na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie, a w przypadku jego braku w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Skoro plan dla terenu, co do którego toczy się postępowanie w sprawie jego warunków zagospodarowania i zabudowy został uchwalony, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Odpowiadając na zarzuty skargi, co do związania organu wytycznymi zawartymi w wyroku sądu, Sąd stwierdził, że przestają one obowiązywać w razie zmiany stanu prawnego, a to miało miejsce w związku z wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, już po wydaniu orzeczenia przez sąd.
Reprezentowany przez adwokata, J. S., wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z wymienionymi w dalszej części skargi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uniemożliwieniu sprawdzenia i ustosunkowania się w niniejszej sprawie przez Sąd do realizacji zasady praworządności przez organy administracji publicznej, niedopuszczalnym ograniczeniu dochodzenia przez skarżącego prawnej ochrony jego praw majątkowych, zwłaszcza wartości jego nieruchomości, która na skutek zrealizowania budowy wbrew postanowieniom decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] o warunkach zabudowy oraz miejscowego planu zagospodarowania uchwalonego w dniu 26 października 2006 r. przez Radę m.st. Warszawy została istotnie obniżona i poprzez omawiane uchybienie Sądu ułatwieniu stworzenia sytuacji, w której poprzez podtrzymanie przez WSA decyzji organów administracji publicznej obu instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, naruszony został majątek i mienie skarżącego, co naruszyło również przepisy art. 140 i nast. k.c.;
- 2) art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 5, a także art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niezastosowaniu powyższych przepisów i w wyniku tego zaniechania naruszenie zasady niesprzeczności porządku prawnego i podtrzymaniu w istocie zaskarżonych do Sądu decyzji administracyjnych pomimo ich rażącej sprzeczności z przepisami odrębnymi;
- 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d/ oraz pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 4a, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a/ i b/, art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i art. 59 ust. 1-2 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, polegające na niezasadnym niezastosowaniu ww. przepisów i umożliwieniu pozostawienia w obrocie prawnym niesłusznych decyzji organów administracji oraz ich skutków, jako konsekwencji stanowiska, iż wobec uchwalenia dnia 26 października 2006 r. planu zagospodarowania na przedmiotowym terenie postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i nie podlega kontroli z punktu widzenia Prawa budowlanego podczas gdy zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. w istocie utrwalił sprzeczny z prawem stan faktyczny i prawny usankcjonowany decyzjami Prezydenta m.st. Warszawy oraz SKO w Warszawie, które zostały wykonane jako kończące postępowanie decyzją ostateczną, pomimo iż wywołały niepożądane z punktu widzenia zasady praworządności trwałe skutki prawne naruszające nie tylko prawa skarżącego wymienione w pkt 1, jego interes prawny jako osoby trzeciej, ale naruszają ponadto porządek prawny z punktu widzenia systemu prawa, a które to prawa wymagają ochrony prawnej także w sytuacji uchwalenia ww. planu zagospodarowania co stanowi o tym, że z punktu widzenia praworządności materialnej postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ skutki prawne oddalenia skargi przez WSA w Warszawie są realne i już doprowadziły do usankcjonowania bezprawnego pod względem materialnym (a nie formalnym) wybudowania obiektów budowlanych, niemożności orzeczenia ich rozbiórki, czy oddania ich do użytkowania, w którym to postępowaniu stroną jest tylko inwestor;
- 4) § 29 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 26 października 2006 r. w sprawie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieskontrolowanie wniosku inwestorów z ul. G. z przewidzianymi w § 29 warunkami i wskaźnikami ustalającymi zakres inwestycji budowlanych w tamtym rejonie dzielnicy oraz niesłuszne odstąpienie od rozpatrzenia wpływu planu zagospodarowania na skutki wywołane omawianą wyżej decyzją o warunkach zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do związania organu wydającego pozwolenie na budowę skarżoną decyzją o warunkach zabudowy, która jest rażąco sprzeczna z ww. przepisami prawa i porządkiem prawnym;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 134 § 1 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (dalej: p.p.s.a.), polegające na niezrealizowaniu przez Sąd prawa i obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w sprawie sądowoadministracyjnej;
- 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieobjęcie rozstrzygnięciem całości przedmiotu i materiału sprawy i oparcie zaskarżonego wyroku tylko na jego części;
- 3) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów podniesionych w skardze do WSA, a uprzednio w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz SKO w Warszawie;
- 4) art. 153 p.p.s.a. poprzez nierozważenie przez WSA w Warszawie i odstąpienie od oceny niezastosowania się przez organ I instancji do obowiązku związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu WSA z Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 784/04.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył żadnego z przepisów, wskazanych w jej podstawach.
Podkreślić należy, że przedmiotem sprawy było rozpoznanie wniosku w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale nie w aspekcie meritum lecz z punktu widzenia formalnego zakończenia postępowania, wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji.
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w sprawie planowania i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "ustawa o planowaniu", ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym – lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji takiej inwestycji, zaś cele innych inwestycji, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z przepisów tych wynika, że zasadą jest, iż "planowanie przestrzenne", tj. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji i warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się drogą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast wyjątkami od tej zasady jest dokonywanie tego ustalenia decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak te decyzje wydawane mogą być tylko wówczas, gdy nie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym określone inwestycje mają być realizowane. Inaczej mówiąc, decyzje, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu nie wydaje się, jeżeli istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W niniejszej sprawie taka sytuacja, tj. istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, miała miejsce, zatem nie było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu objętego planem.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] przy ul. G. w Warszawie został złożony gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym nieruchomość ta jest położona, nie istniał, jednak w trakcie tego postępowania plan został uchwalony. Spowodowało to bezprzedmiotowość postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i określenia ich decyzją administracyjną, gdyż sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu określił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie zatem z wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należało umorzyć, bowiem nastąpiła sytuacja przewidziana w art. 105 § 1 k.p.a. Stanowi on, że postępowanie umarza się, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Tą przyczyną bezprzedmiotowości było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jej wydanie w sytuacji obowiązywania planu zagospodarowania nastąpiłoby bowiem wbrew art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu.
Umorzenie postępowania przez organy administracji obu instancji i oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było zgodne z prawem.
Wobec wejścia w życie planu zagospodarowania niemożliwe już było merytoryczne rozpoznanie wniosku i ustalanie warunków zabudowy terenu.
Kwestie te, tj. sposób, warunki zabudowy mogły być rozpatrywane w innym postępowaniu. Postępowanie z wniosku o określenie warunków zabudowy musiało natomiast zakończyć się, ale tylko "formalnie", procesowo, właśnie umorzeniem postępowania. Ocena zgodności z prawem takiego rozstrzygnięcia mogła dotyczyć tylko kwestii istnienia podstaw do umorzenia postępowania, a więc sposobu i warunków zabudowy terenu.
Stwierdzić należy, że w sprawie nie można mówić o związaniu oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawie, bowiem zapadły one przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ocena prawna, o której mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", wiąże, ale z wyjątkiem sytuacji, gdy następuje tego rodzaju zmiana stanu prawnego, która czyni ocenę tę nieaktualną.
Tak stało się w niniejszej sprawie w związku z wejściem w życie planu zagospodarowania, bowiem wykluczyło to możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, która musiałaby uwzględniać wytyczne Sądu.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.