Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 442/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi K. i A. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w części dotyczącej zamurowania najwyżej położonego otworu okiennego usytuowanego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. Kopernika [...] od strony posesji przy ul. Kopernika [...],; w pkt 2 skargę oddalił w pozostałym zakresie; w pkt 3 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie objętym pkt 1 sentencji wyroku; w pkt 4 oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w związku z pismem I. i K. M. z dnia 12 lipca 2006 r., przeprowadził kontrolę w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. Kopernika [...] w B., w wyniku której zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2006 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wykonania okien w ścianie szczytowej budynku mieszkalno-usługowego przy ul. Kopernika [...] w B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał K. i A. M. oraz B. B. wykonanie robót określonych w decyzji nr [...] z dnia [...] września 1987 r. wydanej przez UM B. polegających na zamurowaniu okna na drugim piętrze budynku mieszkalnego przy ul. Kopernika [...].
Pismem z dnia 10 maja 2008 r. K. i A. M. wystąpili do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] wskazując, że wydana decyzja stoi w rażącej sprzeczności z przepisami prawa.
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], gdyż nakazany obowiązek nie został jednoznacznie określony, tzn. nie wskazano szczegółowo, które konkretnie okno należało zamurować, a na II piętrze w przedmiotowej ścianie granicznej, znajdują się dwa otwory okienne oraz w podstawie prawnej i uzasadnieniu nie został przywołany przepis art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a także nie został określony termin wykonania nałożonego obowiązku. Organ podkreślił także, że organ l instancji pominął fakt, iż przedmiotowy budynek leży w strefie zabytkowej dzielnicy Starego Miasta B., wpisanej do rejestru zabytków Województwa Bydgoskiego pod numerem [...], chociaż sam nie jest zabytkiem o określonym numerze. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego winien działać w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zgodnie z art. 39 obowiązującego Prawa budowlanego, czego w niniejszej sprawie nie zachowano.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli I. C.-M. i K. M.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2008 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 – Prawo budowlane nakazał K. i A. M. oraz B. B. zamurowanie otworów okiennych usytuowanych w ścianie szczytowej (od strony posesji Kopernika [...]) budynku mieszkalnego przy ul. Kopernika [...]
Pismem z dnia 27 lutego 2009 r. K. i A. M. wnieśli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2009 r.
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji wskazując, że z okoliczności faktycznych nie wynika, by przedmiotowe okna powstały legalnie, tj. za zgodą właściwego organu administracji, ponadto brak jest dowodów na to, że sporne okna znajdowały się w ww. ścianie od początku istnienia budynku.
Pismem z dnia 1 maja 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję złożyli K. i A. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 442/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. w części dotyczącej zamurowania najwyżej położonego otworu okiennego usytuowanego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. Kopernika [...] od strony posesji przy ul. Kopernika [...] oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż przedstawione dokumenty potwierdzają ustalenia organu, że kamienica została wybudowana bez otworów okiennych w ścianie szczytowej od strony nieruchomości państwa M. (z wyjątkiem danych dotyczących okna najwyżej położonego). Otwory wybito w okresach późniejszych podanych przez organ, bez uzyskania stosownych pozwoleń. Nie ma dostatecznych i przekonujących ustaleń dotyczących okna najwyżej położonego na górnym poddaszu. Zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera ustaleń, co do okresu powstania tego okna. Nie ma też podstaw na tym etapie postępowania do uznania, że tego okna nie było. Świadkowie A. M. i E. W., które opisywały stan ściany szczytowej twierdziły, że od lat 50-tych było jedno okno, najwyżej położone, przy dachu. Przedwczesne więc jest ustalenie, że okno powstało bez pozwolenia bądź, że nie istniało od momentu wybudowania kamienicy.
W konsekwencji naruszenie warunków przeciwpożarowych mogłoby być usunięte innymi sposobami. Dlatego też, w zakresie nakazującym zamurowanie okna najwyżej położonego uchylono zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem Sądu organ administracyjny słusznie zwraca uwagę, że stosownie do treści obowiązujących przepisów – regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) otwory w ścianach granicznych, w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego muszą zawierać wypełnienia posiadające odpowiednią klasę odporności ogniowej. Takiego kryterium nie spełniają zwykłe okna. W poprzednio obowiązujących przepisach, wymagania były podobne, nawet w okresach poprzednich zamontowanie zwykłych okien naruszało obowiązujące ówcześnie przepisy.
W ocenie Sądu ustalenie organu o niezgodności usytuowania spornych okien z przepisami, a także możliwości spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia jest prawidłowe i wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawo budowlane.
Podkreślono, iż słusznie organ ustalił, że zostały spełnione przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 (wykonanie robót mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa oraz wykonanie robót naruszających obowiązujące przepisy). Każde wykonanie robót powodujących zagrożenie bezpieczeństwa jest wykonaniem robót naruszających obowiązujące przepisy, ale nie każde naruszenie przepisów wiąże się z możliwością spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa. W rozpoznawanej sprawie naruszenie nie tylko polegało na wypełnieniu otworów okiennych szybami, powodując zagrożenie pożarowe, ale przede wszystkim na wybiciu otworów, których uprzednio nie było, a inwestor nie dysponował stosownym pozwoleniem na budowę. Eliminację stanu zagrożenia pożarowego i doprowadzenie do zgodności z prawem stanowiło więc zobowiązanie do zamurowania otworów okiennych, a więc przywrócenie stanu poprzedniego. W okolicznościach niniejszej sprawy zobowiązanie tylko do wypełnienia otworów elementami szklanymi o odpowiedniej odporności przeciwpożarowej nie usunęłoby stanu niezgodności z prawem w przypadku braku pozwolenia na wybicie otworów okiennych.
Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut dotyczący zignorowania oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 481/08. Sąd w uzasadnieniu przytoczył tylko stanowisko właścicieli budynku, co do tego kiedy powstały otwory okienne, ale nie było to przedmiotem dowodu przeprowadzonego przez organy ani Sądu w tamtej sprawie. W rozpoznawanej obecnie sprawie organ prowadząc postępowanie dowodowe ustalił na podstawie zgromadzonych dokumentów, że okna nie powstały w momencie budowy kamienicy (okno najwyżej położone będzie jeszcze przedmiotem badania). Ustalenie to jest poparte dowodami, które nie zostały skutecznie obalone, zatem mają określoną wartość dowodową.
Pismem z dnia 7 listopada 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 442/09 złożyli K. i A. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych;
- 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 141 § 4 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie całego aktu prawnego bez wskazania konkretnego przepisu oaz przyjęcie, iż ma on zastosowanie do stanu prawnego obowiązującego w dniu montażu otworów okiennych;
- 3) art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niepodanie przepisów ustawy obowiązującej w dniu montażu okien nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 września 2009 r. i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Pismem z dnia 30 listopada 2009 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu.
Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, 11, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych. Wbrew tym zarzutom organy administracji wyjaśniły istotne okoliczności sprawy i dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych. Bezsporny jest fakt, że w szczytowej ścianie budynku mieszkalnego przy ul. Kopernika [...] od strony budynku Kopernika [...] stwierdzono wykonanie otworów okiennych. Narusza to wymogi § 272 ust. 1 pkt 3 i § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
Dokonując kontroli wydanej decyzji zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jak i decyzji organu odwoławczego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nakazującą małż. M. zamurowanie dwóch okien w ścianie szczytowej ich mieszkania usytuowanego na II piętrze w budynku przy ul. Kopernika [...] – Sąd pierwszej instancji podzielił słuszność nałożenia tych obowiązków przez organy nadzoru budowlanego. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia, iż w świetle materiałów sprawy nie wynika, by okna te zostały wykonane legalnie za zgodą kompetentnego organu administracji. Podkreślając również, że brak jest dowodów, iż okna te znajdowały się w ścianie szczytowej budynku od początku jego wzniesienia. Z istniejącej dokumentacji technicznej z 1986 r. jak i zeznań przesłuchanych świadków wynika, że w latach 1949–1976 istniało jedno okno na poddaszu a w latach 1981–1987 okna na II piętrze.
Ponieważ okna te stanowią zagrożenie pożarowe nie mogą pozostać w ścianie szczytowej od strony posesji Nr 8 ul. Kopernika, ponadto nie można ich zalegalizować, dlatego Sąd uznał zasadność nałożonego obowiązku o zamurowaniu spornych okien. Podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia stanowiła treść art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Sąd pierwszej instancji odpierając zarzuty skarżących małż. M. przywołał prawidłowe ustalenia organów, iż żadne okoliczności nie potwierdzają by okna w ścianie szczytowej budynku przy ul. Kopernika [...] wykonano legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę domu, bądź by skarżący uzyskali decyzję o pozwoleniu na wybicie otworów okiennych w ścianie szczytowej. Przede wszystkim jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że z dokumentacji złożonej na uzyskanie pozwolenia na kapitalny remont kamienicy z 1987 r. wynika, że otwory okienne istniały tylko w ścianie frontowej i ogrodowej. Nie było otworów okiennych w ścianie szczytowej (potwierdza to złożona dokumentacja techniczna skarżących M. z 1986 r.).
Konkludując powyższe ustalenia Sąd I instancji podkreślił, ze obowiązki z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada się, gdy zostają spełnione przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co miało miejsce w sprawie niniejszej w przedmiocie spornych okien na II piętrze budynku, w odniesieniu do ściany szczytowej mieszkania skarżących Mrozowskich.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując oceny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 134 p.p.s.a. i przepisów Prawa budowlanego wyżej wskazanych Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiące podstawę nakazania skarżącym małż. M. doprowadzenia do stanu poprzedniego ściany szczytowej na II piętrze ich mieszkania poprzez zamurowanie okien. Ich istnienie bowiem w ścianie szczytowej usytuowanej w zbliżeniu do granicy stanowi zagrożenie pożarowe i narusza wskazane na wstępie przepisy § 272 ust. 1 pkt 3 oraz 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Równocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił zasady stosowania przepisów art. 50 i 51 aktualnego Prawa budowlanego w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, skoro dotyczy to tylko robót mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
W przypadku koniczności stosowania przepisów rozbiórkowych (art. 48 Prawa budowlanego, na podstawie przepisów przejściowych art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego stosuje się przepisy dotychczasowe czyli ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Jest to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie przepisów prawnych w sprawie przedmiotowej i wyczerpujące uzasadnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia.
W tej sytuacji za pozbawiony zasadności jawi się zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak podania podstaw prawnych przepisów ustawy, obowiązującej w dacie wykonania spornych okien w ścianie szczytowej.
Było to niezbędne w sytuacji gdy zastosowanie w sprawie mają aktualnie obowiązujące przepisy, prawidłowo wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
Stwierdzić więc należy w podsumowaniu powyższych rozważań, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły podważyć prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji. Stanowi to podstawę oddalenia skargi kasacyjnej na mocy art. 184 p.p.s.a.