Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2020 r. odrzucił skargę A. O. i T. O. (dalej również jako "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w S. (dalej również jako "Rada Miejska") z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "M.".
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Rada Miejska w S. w dniu [...] grudnia 2019 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "M.". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2019 r. poz. [...].
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. A. O. i T. O. wnieśli skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wnieśli o stwierdzenie jej nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd powołując się na orzecznictwo NSA podkreślił, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu.
Następnie Sąd wskazał, że zważywszy na przedmiot, charakter i treść norm prawa miejscowego statuowanych zaskarżoną uchwałą (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), stwierdzić należy, że na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia tą uchwałą mogą skutecznie powoływać się co do zasady tylko osoby, którym do nieruchomości położonych na obszarze jej obowiązywania przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, skutecznych względem wszystkich innych podmiotów. W szczególnych, wyjątkowych sytuacjach może też dojść do naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich, bezpośrednio graniczących z obszarem objętym planem – jednak wtedy konieczne jest wykazanie bezpośredniego i negatywnego wpływu postanowień planu na możliwość zagospodarowania odnośnej nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, skarżący nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości objętej planem ani nawet do nieruchomości sąsiedniej.
Jak wynika z powszechnie dostępnych danych, a także oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie – działki wymienione w piśmie skarżących z dnia [...] marca 2020 r., jako będące ich własnością, położone są w znacznej odległości od obszaru objętego zaskarżoną uchwałą (pozostają nawet poza obszarem uwidocznionym na załączniku graficznym do uchwały). Nie można zatem, w ocenie Sądu, przyjąć, by postanowienia zaskarżonej uchwały w jakikolwiek sposób oddziaływały na możliwość zagospodarowania działek należących do skarżących, a tym bardziej nie można przyjąć, by oddziaływały w sposób bezpośredni. Twierdzenia skarżących wskazujące w szczególności na brak uwzględnienia tudzież pominięcie ich uwag, pozbawienie prawa do życia w środowisku bioróżnorodnym, w sąsiedztwie zagrożonych gatunków czy też w środowisku nieskonfliktowanym (lokalizacja domu opieki i placu zabaw) – nie naprowadzają na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w zdefiniowanym wyżej rozumieniu.
Takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nie wynika też z nieuwzględnienia oczekiwań skarżących co do tego, by niejako w związku z podejmowaniem zaskarżonej uchwały doszło do zmiany przeznaczania planistycznego również ich działek. Skoro skarżący nie wykazali, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie ich interesów prawnych lub uprawnień, to nie mogli, zdaniem Sądu, skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z powodu braku legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) implikuje to konieczność odrzucenia skargi. Sąd nie miał tedy obowiązku badania merytorycznych zarzutów skargi, w szczególności zarzutu naruszenia trybu sporządzania planu, w tym ewentualnego pominięcia uwag i wniosków skarżących.
Dwie jednobrzmiące skargi kasacyjne na powyższe orzeczenie złożyli A. O. i T. O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:
- I. przepisów postępowania:
- a) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S.;.
- b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zbadania sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w efekcie brak stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S.; naruszenie przepisów postępowania, które to nie tylko mogło mieć, ale miało wpływ na wynik sprawy, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12 i art. 18 ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej u.p.z.p.) poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez organ administracji wskazanych przepisów, stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S., na skutek braku stwierdzenia przez WSA w Krakowie naruszenia procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego —brak rozpatrzenia uwag do planu; pominięcie faktu, że Wojewoda Małopolski stwierdził naruszenie procedury planistycznej;
- c) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez odrzucenie skargi, w następstwie błędnej wykładni pojęcia "interesu prawnego lub uprawnienia", odrębnej niż wskazana w utrwalonym orzecznictwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akr II OSK 115/15, a w konsekwencji przyjęcia, że skarżący nic miał interesu prawnego we wniesieniu skargi;
- d) art. 7, art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - poprzez aprobowanie działania organu administracji publicznej z naruszeniem przepisów prawa, poza jego granicami, brak stwierdzenia naruszenia przepisów prawa przez organ, brak stwierdzenia nieważności uchwały wydanej z naruszeniem przepisów; aprobowanie dyskryminowania skarżących przez organy administracji, które nie tylko me uwzględniły uwag do planu, ale w ogóle ich nie rozpoznały, twierdziły, że nie zostały złożone uwagi do planu;
- e) art. 7, art. 74 ust. 1, 2, 4 Konstytucji RP poprzez aprobowanie działania organu administracji publicznej z naruszeniem przepisów prawa, poza jego granicami, które powoduje zbędne zagrożenie dla środowiska naturalnego, nie zapewnia wsparcia działania obywatela na rzecz ochrony środowiska;
- f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu, że Wojewoda Małopolski stwierdził naruszenie procedury planistycznej;
- II. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - brak zastosowania, w sytuacji kiedy przepisy te należało zastosować:
- a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12 i art. 18 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez organ administracji wskazanych przepisów, stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S., na skutek braku stwierdzenia przez WSA w Krakowie naruszenia procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego - brak rozpatrzenia uwag do planu;
- b) art. 7 Konstytucji RP, art. 32 Konstytucji RP poprzez aprobowanie działania organu administracji publicznej z naruszeniem przepisów prawa, poza jego granicami, brak stwierdzenia naruszenia przepisów prawa przez organ, brak stwierdzenia nieważności uchwały wydanej z naruszeniem przepisów; aprobowanie dyskryminowania skarżących przez organy administracji, które nie tylko nie uwzględniły uwag do planu, ale w ogóle ich nie rozpoznały, twierdziły, że nie zostały złożone uwagi do planu;
- c) art. 7, art. 5, art. 74 ust. 1, 2, 4 Konstytucji RP poprzez aprobowanie działania organu administracji publicznej z naruszeniem przepisów prawa, poza jego granicami, które powoduje zbędne zagrożenie dla środowiska naturalnego, nie zapewnia wsparcia działania obywatela na rzecz ochrony środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi kasacyjne podlegają oddaleniu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżących o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powołanego przepisu wynika, że Sąd nie jest związany wnioskiem strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nie znajdując powodów, by skierować skargi kasacyjne A. O. i T. O. do rozpoznania na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że zaskarżona uchwała godzić musi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego. Konieczne jest zatem ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną podmiotu i wykazanie, że stosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (zob. postanowienie NSA z 12 stycznia 2021 r. III OZ 42/21).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że skarżący nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości objętej planem ani nawet do nieruchomości sąsiedniej. Ponadto Sąd zaznaczył, że "jak wynika z powszechnie dostępnych danych, a także oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie – działki wymienione w piśmie skarżących z dnia [...] marca 2020 r., jako będące ich własnością, położone są w znacznej odległości od obszaru objętego zaskarżoną uchwałą (pozostają nawet poza obszarem uwidocznionym na załączniku graficznym do uchwały)". Powyższych ustaleń pełnomocnik skarżących nie kwestionuje w złożonych skargach kasacyjnych, podczas gdy uprawniały one Sąd I instancji do wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Zamiast tego pełnomocnik skarżących zarzucił, w oparciu o wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 115/15, zbyt wąskie przyjęcie przez WSA w Krakowie granic zbadania sprawy i błędną wykładnię "interesu prawnego lub uprawnienia". W ocenie pełnomocnika, WSA uchylił się od sprawdzenia legalności trybu sporządzenia planu miejscowego. Dodatkowo, zdaniem pełnomocnika, WSA całkowicie pominął stanowisko Wojewody Małopolskiego, który wskazał, że nierozpatrzenie uwag skarżących do planu stanowiło naruszenie procedury planistycznej.
Tymczasem we wskazanym przez pełnomocnika wyroku, NSA wskazał, że "Uwzględniając przedstawione uwarunkowania należy przyjąć, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt – w zakresie zasad jego sporządzenia – czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego" oraz dalej "Z konkluzji zawartej w uzasadnieniu wyroku wynika, że z uwagi na znaczny obszar planu, co do którego stwierdzono naruszenie zasad jego sporządzenia – Sąd uznał za niezbędne stwierdzenie nieważności całej uchwały. Taki wynik sprawy był efektem wadliwie przeprowadzonej kontroli. W istocie bowiem stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości nie dotyczyły nieruchomości będących własnością skarżących".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przywołanego przez pełnomocnika wyroku wynika wyraźnie, że Sąd powinien zbadać naruszenie przez zaskarżony akt sfery prawnej konkretnych, indywidualnie określonych podmiotów w zakresie przysługujących im uprawnień. Nie jest natomiast możliwe sprawdzenie przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego w sytuacji gdy skarga pochodzi od podmiotu, który nie wykazał w żaden sposób aby jego indywidualny interes został naruszony.
Z uwagi na powyższe Sąd I instancji nie mógł stwierdzić nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W związku z prawidłowym ustaleniem, że skarga podlegała odrzuceniu, Sąd nie naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów Konstytucji RP.
Jak wskazano wyżej, Sąd nie był zobowiązany do badania materialnych zarzutów skargi, wobec czego nie naruszył art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12 i art. 18 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.