Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1600/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., II SA/Bd 526/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy w sprawie ze skargi [...] w B. na decyzję Kujawsko–Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (KPWINB) z 6 marca 2018 r., nr WINB-WOP.7721.14.2018.PJ, w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (PINB) z 10 stycznia 2018 r., nr PINB.549.74.2016 FM, w pkt 2) zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 12 grudnia 2016 r. K.D. – właściciel działki nr [...] przy ul. [...] w K. zwrócił się do Starostwa Powiatowego o interwencję w sprawie niezgodności ogrodzenia z siatki stalowej na granicy działki sąsiedniej nr [...], z uchwałą nr XXXIV/354/98 Rady Miejskiej w [...] z 26 lutego 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy letniskowej w [...]-Pieczyskach (Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr 20, poz. 81 - MPZP). Interweniujący naprowadzał, że zgodnie z tą uchwałą ogrodzenie winno mieć konstrukcję drewnianą, ażurową.

PINB, któremu przekazano wniosek jako właściwemu, zwrócił się do Rady Miejskiej w K. o zajęcie stanowiska w sprawie zgodności ogrodzenia z ustaleniami MPZP. Pismem z 30 maja 2017 r. Burmistrz [...] poinformował, że § 2 pkt 9 MPZP wprowadza nakaz stosowania ogrodzeń drewnianych, ażurowych, zaś ogrodzenie z siatki stalowej jest niezgodne z "zapisami" MPZP.

Dalej w wyroku II SA/Bd 526/18 przywołano, że decyzją PINB z 10 stycznia 2018 r., nr PINB.549.74.2016 FM, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm., uPb) nałożył na [...] Okręg w B. (Stowarzyszenie), jako użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...], obowiązek wykonania rozbiórki części ogrodzenia wykonanego z siatki stalowej o wysokości 1,60 m i długości 16,5 m, rozgraniczającego działki o numerach [...] i [...], niezgodnie z obowiązującym MPZP, w treści decyzji wskazano, że ogrodzenie należy rozebrać po uprawomocnieniu się tej decyzji.

Kolejno w wyroku wskazano, że w odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie.

Sąd pierwszej instancji ustalił następnie, że powołaną na wstępie decyzją z 6 marca 2018 r. KPWINB utrzymał decyzję nakazową organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy potwierdził prawidłowość zastosowania trybu z art. 50 i art. 51 uPb ze względu na brak technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia przedmiotowego płotu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu II instancji, ogrodzenie wybudowano niezgodnie z § 2 pkt 9 MPZP. Z pisma Urzędu Miejskiego w [...] z 30 maja 2017 r. wynika, iż "ogrodzenia przedmiotowych działek można wykonać jedynie jako drewniane z ażurem. Nie dopuszcza się ogrodzenia tylko drewnianego pełnego lub tylko ażurowego wykonanego z innego materiału niż drewno", w związku z czym wskazane na zdjęciu ogrodzenie "z siatki stalowej jest niezgodne z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji fotograficznej, załączonej do protokołu kontroli z 26 lipca 2017 r., jednoznacznie można stwierdzić, iż ogrodzenie pomiędzy przedmiotowymi działkami wykonane zostało z siatki stalowej, natomiast z § 2 MPZP wprost wynika, że ustalenia ogólne zawarte w tym przepisie stosuje się do planu wymienionego w § 1, z kolei § 3 ust. 4 MPZP obejmuje teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem "4 WZ – teren urządzeń zaopatrzenia w wodę – hydrofornia", zatem nie ma to znaczenia dla sprawy, albowiem § 2 pkt 9 planu stosuje się również do terenu, na którym się ona znajduje. Organ odwoławczy podkreślił także, że wydając decyzję organ I instancji wziął pod uwagę informację wynikającą z pisma skarżącego z 14 listopada 2017 r., z którego wynika, iż nie doprowadzi on dobrowolnie przedmiotowego ogrodzenia do zgodności z MPZP.

Zwracając uwagę na wymóg pozyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami MPZP w trybie legalizacji budowy z art. 48 ust. 3 i 49b ust. 2 pkt 3 uPb, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut odwołującego się, iż ustawodawca nie upoważnia burmistrza do dokonywania interpretacji planu miejscowego, jest nietrafny.

[...] Okręg w B. w skardze do WSA na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 7, art. 75 i 77 K.p.a. poprzez niedokonanie samodzielnej interpretacji postanowień MPZP i oparcie się wyłącznie na stanowisku Burmistrza Miasta [...],
2. 2. art. 48 ust. 3 i art. 49b ust. 2 pkt 3 uPb poprzez przyjęcie, że na podstawie tych przepisów do właściwości rzeczowej Burmistrza [...] należy wyjaśnianie i interpretacja przepisów MPZP przyjętych dla tego miasta.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy oparł się w sprawie na niedozwolonej interpretacji ustaleń MPZP dokonanej wyłącznie na podstawie fotografii w piśmie z 30 maja 2017 r. przez Burmistrza [...], przy czym sam takiej interpretacji, będąc do tego zobowiązanym, nie dokonał. Prowadząc postępowanie w trybie art. 51 uPb to organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć o zgodności budowy m. in. z MPZP, zaś w niniejszej sprawie organy obu instancji potraktowały pismo Burmistrza [...] jako "zagadnienie wstępne", determinujące ich rozstrzygnięcia. Na poparcie powyższych twierdzeń skarżący powołał wyrok WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 167/11 oraz WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1090/16.

Niezależnie od powyższego podniesiono, że wadliwie zinterpretowany został § 2 pkt 9 MPZP w kontekście przedmiotowej sprawy, albowiem "zapis" ten nie znajduje zastosowania do ogrodzenia wybudowanego przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ ten wskazał, że przepisy art. 48 ust. 3 oraz 49b ust. 2 pkt 3 uPb nie mają zastosowania w sprawie oraz, że obie działki odgrodzone przedmiotowym płotem znajdują się na terenie opisanym w planie konturem 4WZ. Zgodnie z § 2 MPZP ustalenia ogólne zawarte w tym przepisie stosuje się do całego terenu objętego planem miejscowym zabudowy letniskowej w [...] – Pieczyskach.

Postanowieniem z 18 czerwca 2018 r. sąd wojewódzki odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę.

Sąd wojewódzki uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty ocenił jako trafne. W wyroku przywołano treść przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 uPb, podzielając pogląd, że w sprawie miał zastosowanie tzw. tryb naprawczy uregulowany tymi przepisami.

W motywach wyroku sąd pierwszej instancji zgodził się ze stroną skarżącą, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały w niniejszej sprawie wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego, a następnie własnej wykładni stosowanych przepisów prawa, niezasadnie ograniczając się do powielenia stanowiska Burmistrza [...] wyrażonego w piśmie z 30 maja 2017 r.

W przekonaniu tegoż sądu w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego, dopuszczalne było podjęcie wszelkich czynności celem wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, w tym zwrócenie się do organów gminy – jako twórcy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego 26 lutego 1998 r. co do interpretacji jego "zapisów". Sąd wojewódzki podkreślił jednak, że taka wypowiedź organu gminy nie ma waloru wiążącego dla organów nadzoru budowlanego nawet w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 uPb, a tym bardziej w postępowaniu naprawczym, w trybie przepisów art. 50 i 51 uPb.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, mimo jednoznacznych zarzutów strony skarżącej w toku postępowania, organy nie zweryfikowały ani nie poddały ustaleniu podnoszonej kwestii konieczności rozróżnienia wobec warunków określonych w MPZP wydzielenia działek letniskowych, od oddzielania terenów o odmiennym sposobie użytkowaniu i przeznaczeniu, jakim zgodnie z ww. MPZP jest z pewnością WZ – teren urządzeń zaopatrzenia w wodę. Żaden z orzekających organów nie wyjaśnił, czy i dlaczego uważa, że także dla oddzielenia takiego szczególnego terenu od sąsiedniego terenu ML odnosi się wymóg stosowania ogrodzeń drewnianych ażurowych określony w normie prawnej wyrażonej § 2 pkt 9 MPZP.

W ocenie sądu wojewódzkiego niezależnie od powyższego żaden z organów nie odniósł się i nie dokonał wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine uPb. Wskazano, że organ I instancji nawet nie przytoczył i nie powołał go w podstawie prawnej ogólnikowo, wskazując na art. 50 ust. 1, co stanowi naruszenie prawa. Organ odwoławczy także w podstawie prawnej wskazał tylko art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb bez wywiedzenia w jaki sposób, określony w art. 50 ust. 1, wykonano to ogrodzenie, a tym bardziej, że zostało wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w MPZP.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organy nie podały jakiejkolwiek argumentacji, że wykonanie ogrodzenia stalowego ażurowego w tym miejscu ograniczające teren urządzeń zaopatrzenia w wodę (a nie wydzielenie działek letniskowych), zamiast drewnianego ażurowego, czyli różniącego się tylko materiałem budowlanym – odbiega od ustaleń i warunków planu miejscowego, które winno skutkować nakazem rozbiórki.

W konkluzji swych wywodów, sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzje organów orzekających w sprawie zostały podjęte z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które pozostawało konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniem przepisów art. 50 i 51 uPb, a wskazane naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawy uwzględnienia skargi wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł KPWINB – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ ten zarzuca:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
2. 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb poprzez uznanie, iż decyzje KPWINB oraz PINB zostały wydane z pominięciem ww. przepisów z uwagi na fakt, iż organy nie odniosły się do tychże przepisów i nie dokonały ich należytej wykładni;
3. 2) art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp) w zw. z § 2 pkt 1 ppkt b i ppkt c, pkt 2, pkt 9 i § 3 pkt 3 i pkt 4 MPZP poprzez przyjęcie, iż organy nie dokonały wykładni niejednoznacznych pojęć takich jak: "działka letniskowa", "działka", "wydzielony teren", "wygrodzenie działki"; nie zweryfikowały ani nie poddały ustaleniu konieczności rozróżnienia wydzielenia działek letniskowych, od oddzielenia terenów o odmiennym sposobie użytkowania i przeznaczeniu;
4. II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
5. 1) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przez sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, których naruszenia dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji, a przez to brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji KPWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, czego skutkiem jest brak wykazania zasadności uchylenia przez sąd tych decyzji, pozbawienie organów informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, jak i uniemożliwienie wykonania wyroku i wskazań co do dalszego postępowania;
6. 2) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami, poprzez przyjęcie przez sąd, za podstawę oceny legalności działania orzekających w niniejszej sprawie organów, stanowiska Burmistrza [...] wyrażonego w piśmie z 30 maja 2017 r., co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez WSA w Bydgoszczy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB;
7. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wykonane przez [...] w B. ogrodzenie jest niezgodne z ustaleniami MPZP;
8. 4) art. 133 § 1 Ppsa poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w szczególności dokumentów w postaci protokołów z kontroli oraz złożonych przez [...] w B. w toku postępowania wyjaśnień stwierdzających niezgodność usytuowania ogrodzenia z ustaleniami MPZP.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wnosi o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy zgodnie z dyspozycją art. 185 § 1 Ppsa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi;
2. 2. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych;
3. 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem KPWINB, WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku nie dokonał wyczerpującego wskazania, co do dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie wyjaśnił przede wszystkim w jaki sposób organy nadzoru budowlanego miałyby prowadzić postępowanie, a przede wszystkim o co miałoby zostać uzupełnione postępowanie dowodowe. Sąd wojewódzki ograniczył się tylko do wskazania, że w uzasadnieniu decyzji powinna znaleźć się wykładnia ustaleń MPZP, który, jak to podkreślono powyżej, wykładni nie wymaga. Ponadto bezzasadnie wskazał sąd wojewódzki, iż decyzje organów nadzoru budowlanego zostały oparte na interpretacji planu dokonanej przez Burmistrza Miasta K., a nie własnej wykładni przepisów prawa.

Skarżący kasacyjnej podnosi nadto, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy wskazano również, iż organy dokonały naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez brak odniesienia się i niedokonanie wykładni przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine uPb. Nie wskazał jednak sąd a quo na czym owo naruszenie przepisów miałoby polegać, co więcej w żaden sposób nie wskazał jaki miało ono wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu KPWINB wskazuje, iż gdyby nie dokonano właściwej interpretacji zapisów MPZP, a następnie uznaniu przez organ nadzoru budowlanego naruszenia przepisów prawa miejscowego poprzez wybudowanie ogrodzenia stalowego zamiast drewnianego, nie zostałoby wszczęte postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem przez PINB decyzji nakazowej, utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją. Słusznie bowiem sąd pierwszej instancji wskazał, iż budowa części ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie wymagała w myśl przepisów uPb zgłoszenia ani pozwolenia na budowę.

W opinii wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza to jednak, iż nie podlegało ono możliwości zbadania jego zgodności z innymi przepisami, w tym przepisami prawa miejscowego jakim są postanowienia MPZP, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 uPb.

W odpowiedzi skarżącego na skargę kasacyjną wniesiono o:

1. 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości,
2. 2) zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

P. [...] w całości podziela stanowisko WSA w Bydgoszczy wyrażone w zaskarżonym wyroku. Zdaniem skarżącego w pełni prawidłowe są poczynione przez sąd pierwszej instancji ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz ich ocena prawna. Brak jest zatem – w jego opinii – podstaw do skutecznego kwestionowania rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Prawidłowe ma być stanowisko, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały samodzielnie interpretacji ustaleń MPZP, wykładni pojęć tam użytych. Eksponowano, że nieruchomość użytkowana jako hydrofornia przez skarżącego jest "terenem", a nie działką w rozumieniu MPZP, nakaz ogrodzenia odnosi się wyłącznie do działek, a nie do terenu. Wymóg ogrodzenia działek wyłącznie ogrodzeniami drewnianymi odnosi się do działek wewnętrznie wydzielanych w ramach podziału terenów o różnym sposobie zagospodarowania.

Nietrafne mają być zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej, słusznie sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie odniosły się prawidłowo do właściwych przepisów. Nie powołano chociażby art. 51 ust. 7 uPb, co już ma skutkować wadliwością decyzji. Organy nie wyjaśniły "istotności" odstępstwa od ustaleń MPZP. Nietrafne mają być także zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Nie należało traktować niektórych wypowiedzi członków Stowarzyszenia za wiążące, skoro osoby te pozostawały w błędzie, co do treści MPZP i jego interpretacji.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., działając na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując uprzednio strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". O fakcie tym strony były poinformowane, miały możliwość zajęcia stanowiska, z czego zainteresowane strony nie skorzystały. Strony nie poinformowały ponadto – w następstwie zawiadomienia z 10 września 2021 r. – czy posiadają możliwości techniczne, aby przeprowadzić rozprawę na odległość (w formule on-line), a Stowarzyszenie wnosiło o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne (pismo z 4 stycznia 2022 r.).

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i komunikatywny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. To zaś, czy przyczyny, dla których uznano zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą za naruszające prawo są trafne, nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się meriti ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, w żadnym razie nie dowodzi naruszenia powyższego przepisu Ppsa odnoszącego się do konstrukcji uzasadnienia wyroku.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 Upzp. W skardze kasacyjnej nie uzasadniono w istocie na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów przez sąd wojewódzki, zwłaszcza, iż roztrząsane były ustalenia planu uchwalonego w trybie i na podstawie innej ustawy – ustawy z 7 lipca 1994 r, o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i Ppsa w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb (pkt II 3) skargi kasacyjnej), skoro nie było kwestionowane w postępowaniu i nie jest to podnoszone w skardze kasacyjnej, że przedmiotem decyzji nakazowej objęto roboty budowlane, wykonywane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia.

Trafny z kolei jest zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Słusznie skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że brak jest podstaw do tego, aby były potrzeba prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Akta sprawy zawierają wypis i wyrys z rejestru gruntów, zdjęcie przedmiotowego ogrodzenia, protokół z kontroli terenu obejmującego działki nr [...] i [...] przegrodzone spornym ogrodzeniem wraz załącznikami. Bez znaczenia – punktu widzenia istoty sprawy – jawi się kwestia oświadczeń inwestora robót budowlanych co do ich zgodności z ustaleniami MPZSP, a składanych w toku postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku poza wskazaniem na przywołane wyżej przepisy prawa (s. 8 uzasadnienia), sąd pierwszej instancji wskazał jedynie na potrzebę przeprowadzenia oględzin terenu objętego MPZP dla zweryfikowania zarzutów strony skarżącej, iż w innych częściach objętych planem także niektóre tereny są wydzielone ogrodzeniami metalowymi.

Rzecz jednak w tym, że przedmiot postępowania jest ograniczony do konkretnego ogrodzenia, między konkretnymi działkami, przeprowadzanie oględzin zatem innych ogrodzeń, nawet zlokalizowanych w tym samym obszarze planistycznym (objętym tymi samymi ustaleniami MPZP), z punktu widzenia granic przedmiotowej sprawy administracyjnej, jest zbędne. Z tego względu, zdaniem Sądu Naczelnego chybione było uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb wskutek ich niewłaściwego zastosowania. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy wykonane przez stronę skarżącą ogrodzenie z siatki metalowej rozpiętej na słupkach, rozgraniczającej działki nr [...] i [...], zostało wykonane w sposób istnienie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, co w konsekwencji uzasadniało wydanie decyzji o nakazie jego rozbiórki. Wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku, a zwalczanemu przez stronę skarżącą kasacyjnie, organy nadzoru budowlanego dokonały własnej wykładni ustaleń MPZP, skoro wydana została decyzja nakazowa przez organ powiatowy, następnie utrzymana w mocy przez organ II instancji. Kwestia uzyskania stanowiska Burmistrza [...] co do treści MPZP nie ma tu znaczenia. W zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, że chodzi o przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, przywołano w tym kontekście ustalenie zawarte w § 2 pkt ⁿ MPZP. Przywoływanie stanowiska organu gminy co do wykładni przepisów tegoż planu miało charakter akcesoryjnym, co w skardze kasacyjnej tłumaczone jest potrzebą przekonywania w aspekcie art. 11 K.p.a.

Niesporne jest, że § 2 pkt 9 MPZP w odniesieniu do ustaleń ogólnych tegoż planu zawiera normę określającą iż "zaleca się niewygradzanie działek", jednoznacznie zaś wskazuje, że "w przypadku ich wygradzania wprowadza się nakaz stosowania ogrodzeń drewnianych, ażurowych". Słusznie przeto skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że dokonano w sprawie, wydając decyzję nakazową, poprawnej wykładni tegoż przepisu, a w konsekwencji prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb. Słusznie także organ ten wywodzi, że regulacja zawarta w § 2 pkt 9 MPZP ma także zastosowanie do obszaru objętego konturem 4 WZ.

Nie zasługuje na uwzględnienie argument strony skarżącej, a przywołującej w tym względzie stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, że konieczne było uprzednie dokonanie wykładni niejednoznacznych pojęć typu: "działka letniskowa", "działka", "wydzielony teren", "wygrodzenie działki". Pomijając okoliczność, że w treści roztrząsanego w sprawie MPZP nie użyto określenia "działka letniskowa", a jedynie "działki zabudowy letniskowej" (vide: § 2 pkt 2) MPZP), trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ, że nie można wykluczać, iż dany teren w znaczeniu obszaru o oznaczonym charakterze planistycznym zarazem będzie działką w rozumieniu § 2 pkt 9 MPZP. Trafnie także skarżący kasacyjnie organ wyłuszcza, iż w wyroku II SA/Bd 526/18, powołując się na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa nie wskazano jaki wpływ miałoby mieć naruszenie prawa materialnego na wynik sprawy.

Skarżąca jako inwestor robót budowlanych polegających na wygrodzeniu działek nr [...] i [...] w [...] na obszarze objętych ustaleniami MPZP, którego § 2 pkt 9 zawiera nakaz stosowania ogrodzeń drewnianych, ażurowych, zrealizowała te roboty w sposób istotnie odbiegający od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb). W tej sytuacji prowadząc postępowanie w trybie tzw. naprawczym, właściwy organ powiatowy nie mógł wydać innej decyzji, niż nakazu rozbiórki, opierając się na dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, a to czyniło zarzuty skargi nietrafnymi.

Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, Sąd działając na podstawie art. 188 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Przyczyny uznania jej za nieuzasadnioną w całości (art. 151 Ppsa) wynikają z motywów niniejszego uzasadnienia.

O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 Ppsa.