Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1633/19, oddalił skargę I.D. i M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2019 r., nr KOA/972/Ar/19 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. nr 3/2019 z dnia 4 stycznia 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] [...] położonej w gminie K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli I.D. i M.D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przez błędne przyjęcie, iż działka [...] z obrębu [...] [...] położona w gminie K. nie ma dostępu do drogi publicznej, pomimo iż działka ta posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, faktycznie i trwale istniejącą, o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu, umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób, pozostającą w zarządzie Gminy, figurującą w dokumentach urzędowych jako droga gminna oraz błędne przyjęcie, iż pomimo obowiązującej co do działki [...] decyzji o warunkach zabudowy, konieczna jest celem wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na tę samą działkę zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia działki rolnej na cele nierolnicze.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art. 231, 233, 243 i 244 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm., dalej: "k.p.c.") przez błędną ocenę skutków prawnych wynikających z treści dokumentu urzędowego znajdującego się w aktach sprawy, tj. decyzji Burmistrza Gminy K. nr 56/2012 z 14 maja 2012 r. o warunkach zabudowy co do działki m.in [...], dla możliwości wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej działki ewidencyjnej o nr [...].
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie, zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2019 r., znak KOA/972/Ar/19 oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Według art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez skarżącego, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, iż działka [...] z obrębu [...] [...] położona w gminie K. nie ma dostępu do drogi publicznej oraz błędne – zdaniem skarżących – przyjęcie, że pomimo obowiązującej co do działki [...] decyzji o warunkach zabudowy, konieczna jest, celem wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na tę samą działkę, zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia działki rolnej na cele nierolnicze.
Dokonując oceny tego zarzutu, należy wyjaśnić, że w sprawie zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli Sądu I instancji poza sporem była kwestia dostępu do drogi publicznej z działki nr [...]. Ani Sąd ani organ odwoławczy nie kwestionowali ustalenia Burmistrza w zakresie wypełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ("teren ma dostęp do drogi publicznej"). W decyzji organu I instancji ustalono, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do gminnej drogi publicznej (działki nr [...]) przez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]).
Zatem powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy nie był brak dostępu do drogi publicznej, ale brak zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze przy równoczesnym niespełnieniu jednego z warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm., dalej: "u.o.g.r.l."), których wypełnienie zwalnia z obowiązku uzyskania powyższej zgody. Z przeprowadzonego przez organ postępowania wynika, że działka nr [...] jest położona w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej, co oznacza, że wymóg zawarty w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., nie został spełniony.
Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącymi, którzy przypisują drodze wewnętrznej (przez którą działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej) status gminnej drogi publicznej. To że droga ta jest własnością gminy oraz posiada parametry wymagane dla drogi publicznej nie jest wystarczające do uznania jej za gminną drogę publiczną. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: "u.d.p."), zaliczenie do kategorii dróg gminnych (publicznych – przyp. NSA) następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z akt sprawy wynika, że droga w granicach działki nr [...] nie posiada statusu drogi publicznej jest zatem drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. ("Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi.").
Odnosząc się do drugiej części tego zarzutu należy przychylić się do stanowiska Sądu I instancji, że przywoływana przez skarżących decyzja o warunkach zabudowy z 2012 r. została wydana w innym stanie faktycznym. Dotyczyła bowiem terenu obejmującego trzy działki nr: [...], [...] i [...]. Natomiast decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Kolegium odnosiły się do terenu obejmującego jedynie działkę nr [...], położonego w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej, a więc niespełniającego wymogu określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art. 231, 233, 243 i 244 k.p.c.
Skarżący nie wskazali w petitum skargi kasacyjnej z jakiego aktu normatywnego pochodzą przepisy "art. 106 § 3 i § 5", które zdaniem skarżących zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Z redakcji zarzutu należy wnosić, że wskazane przepisy "art. 106 § 3 i § 5", tak jak kolejne wymienione po zwrocie "w związku" są przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, jednak art. 106 k.p.c. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku nie dzielił się na paragrafy, tak jak również w obecnym stanie prawnym nie posiada paragrafów.
Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez Sąd I instancji, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, przy czym obowiązek ten może być zrealizowanym m.in. wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem (por. wyrok NSA z 10.03.2023 r., III OSK 7372/21, LEX nr 3509287). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować skarżących kasacyjnie i precyzować, czy też uzupełniać podstawy kasacyjnej.
Nie można też uznać za trafny zarzut naruszenia pozostałych przepisów, to jest art. 231, 233, 243 i 244 k.p.c. przez błędną ocenę skutków prawnych wynikających z treści decyzji nr 56/2012 z dnia 14 maja 2012 r. o warunkach zabudowy co do działki m.in [...], dla możliwości wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej działki ewidencyjnej o nr [...].
Mimo że decyzja z dnia 14 maja 2012 r., obejmowała działkę nr [...], to jednak jej przedmiotem był teren obejmujący łącznie wyżej wskazaną działkę oraz działki nr: [...] i [...]. Podstawą dla tej decyzji była analiza architektoniczno-urbanistyczna opracowana z uwzględnieniem parametrów odmiennych od tych, które należało wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu w granicach działki nr [...], m.in. z uwagi na różną wielkość obu terenów. Już choćby z tego powodu ustalenia warunków zabudowy, wynikające z decyzji z dnia 14 maja 2012 r., nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy terenu w granicach działki nr [...].
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.