Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1076/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Na wniosek [...] Sp. z o.o. z dnia 28 czerwca 2013 r., Wojewoda Pomorski wydał decyzję nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r., o pozwoleniu na rozbiórkę budynku [...]na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G. W dniu 18 września 2013 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wniosek R. W. o wznowienie postępowania w sprawie rozbiórki ww. obiektu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]. Nie dopatrzył się udokumentowanego związku pomiędzy zobowiązaniami do dostarczania mediów - które, jak wynika z treści pisma [...] S.A. z 16 czerwca 2014 r., na które powołuje się wnioskujący, w większości wygasły z końcem 2004 r. - a robotami budowlanymi objętymi kwestionowanym pozwoleniem na rozbiórkę, a co za tym idzie oddziaływania realizowanej inwestycji na nieruchomość wnioskującego. Organ wskazał, że w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie istniał ogólny obowiązek dostarczania mediów uczestnikowi, oraz nie stwierdził wpływu inwestycji na ewentualne uprawnienia wnioskodawcy do zaopatrywania w media z budynku objętego rozbiórką.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania i stwierdził brak podstaw do przyjęcia, aby sporne zamierzenie inwestycyjne w jakikolwiek sposób wpływało na uprawnienia wnioskodawcy do zaopatrywania w media z budynku objętego zamiarem rozbiórki, a co za tym idzie aby zasadnym było wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...].
Skargę na powyższe postanowienie złożył R. W. wnosząc o jego uchylenie, o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez ustalenie, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynku [...] oraz przez ustalenie, że dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji znaczenie mają okoliczności nowe, zaistniałe już długo po wydaniu w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania i postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wstrzymania decyzji rozbiórkowej - gdy tymczasem okoliczności faktyczne sprawy - istniejące w dniu wydania decyzji rozbiórkowej, aktualne także w dacie wznowienia postępowania, jak i obecnie - bezpośrednio wpływające na zobowiązanie [...] Sp. z o. o. do dostarczania na rzecz skarżącego mediów uzasadniają przekonanie, że decyzja ta winna być uchylona, a wszelkie późniejsze uwarunkowania i okoliczności, następcze lub potencjalne, tj. ewentualny dostęp skarżącego do mediów po dniu wydania decyzji ostatecznej, a także po dniu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, nie mogą wywrzeć skutecznego wpływu na ocenę wadliwości decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., ani też zasadność wstrzymania jej wykonania, której to oceny organ winien dokonać wyłącznie według stanu na dzień wydania decyzji rozbiórkowej, a nie jakąkolwiek datę późniejszą, co przecież uczynił.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że w sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, kończącej postępowanie, która jest przedmiotem postępowania wznowionego, podstawowym obowiązkiem organu jest ocena czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku tego postępowania.
Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy zbadały rzetelnie przesłankę wznowieniową wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na którą powołuje się wnioskujący o wznowienie postępowania i która mogła mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym.
Złożenie podania o wznowienie postępowania oraz wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji obliguje organ do przeanalizowania wskazanych przesłanek wznowieniowych i wydania postanowienia w przedmiocie złożonego wniosku, w oparciu o rzetelną analizę tych przesłanek wznowieniowych w kontekście o którym mowa w art. 152 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji rzetelnie przeprowadziły analizę zgromadzonej dokumentacji i przytoczyły dostateczne argumenty na poparcie zajętego stanowiska.
Skoro wskazaną podstawą prawną wznowienia był przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a sprawa dotyczyła pozwolenia na rozbiórkę, organy winny przeprowadzić analizę, czy ze względu na rodzaj, usytuowanie, odległość, charakterystykę terenu, nieruchomość skarżącego jest w zasięgu oddziaływania inwestycji projektowanej.
Z akt sprawy nie wynika, aby prowadzenie robót rozbiórkowych wiązało się z wykorzystaniem wjazdu na działkę skarżącego z wykorzystaniem dojazdu, z którego korzysta wnioskodawca, na co wskazuje pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z dnia 14 listopada 2013 r.
Okoliczności podnoszone w ww. piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. odnoszą się do budynku [...], zaś zarzuty naruszenia norm prawa materialnego nie wchodzą w rachubę w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji, albowiem będą one miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego.
W chwili obecnej skarżący jest przygotowany do zmiany źródła zasilania w media (pismo z dnia 6 listopada 2014 r.). Organy prawidłowo nie dopatrzyły się udokumentowanego związku pomiędzy zobowiązaniami do dostarczania mediów - które, jak wynika z treści pisma [...] S.A. z 16 czerwca 2014 r., na które powołuje się wnioskujący, w większości wygasły z końcem 2004 r. - a robotami budowlanymi objętymi kwestionowanym pozwoleniem na rozbiórkę, a co za tym idzie oddziaływania realizowanej inwestycji na nieruchomość wnioskującego. W chwili wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie istniał bowiem ogólny obowiązek dostarczania mediów skarżącemu brak również wpływu inwestycji na ewentualne uprawnienia skarżącego do zaopatrywania w media z budynku objętego rozbiórką a jedynie potwierdzenie takiego wpływu uzasadniałoby możliwość uchylenia decyzji, a co za tym idzie zasadność wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji.
Wstępna ocena dokonana przez Wojewodę Pomorskiego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na potrzeby ustalenia interesu prawnego skarżącego, jest prawidłowa. Uwzględnia wszystkie elementy decyzji o rozbiórce i te przepisy prawa materialnego, które w tym kontekście mogły odgrywać jakiekolwiek znaczenie prawne. Zapotrzebowanie na media i prawdopodobieństwo ich odcięcia, które jest w subiektywnym przekonaniu skarżącego podstawą dochodzenia uchylenia decyzji rozbiórkowej - nie stanowi ani podstawy uchylenia decyzji ani przeszkody w doprowadzeniu mediów do budynku skarżącego z innych źródeł. W szczególności, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wskazującego, że skarżący podpisał już większość umów na dostarczanie mediów na nowych warunkach właśnie z innych źródeł. Również okoliczność poniesienia kosztów budowy odpowiedniej infrastruktury nie stanowi podstawy uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.
Odnosząc się do kwestii stanu faktycznego, jaki powinien być brany pod uwagę przez organy orzekające na podstawie art. 152 K.p.a., Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 527/13 NSA wskazał na konieczność uwzględnienia wszystkich okoliczności dostępnych organowi w chwili orzekania w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a to poprzez uznanie, jakoby dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę należącego do [...] Sp. z o. o. budynku [...] znaczenie mogły mieć okoliczności nowe, zaistniałe już długo po wydaniu w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania i postanowienia organu i instancji o odmowie wstrzymania w/w. decyzji rozbiórkowej, następstwem czego sąd meriti powielił błędne zapatrywania organu odwoławczego, a to w sytuacji, gdy ocena zasadności wniosku o wstrzymanie decyzji ostatecznej oparta i powinna zostać wyłącznie o okoliczności faktyczne sprawy (oraz potwierdzający te okoliczności materiał dowodowy) istniejące w dniu wydania w/w. decyzji rozbiórkowej, aktualne także w dacie wznowienia postępowania, wskazujące i explicite na obowiązek [...] Sp. z o. o. do dostarczania na rzecz skarżącego stosownych mediów, a nie - jak to błędnie przyjął wojewódzki sąd administracyjny - o późniejsze uwarunkowania i okoliczności, następcze lub potencjalne, tj. ewentualny dostęp skarżącego do mediów po dniu wydania w/w. decyzji ostatecznej, a także po dniu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, które to dowolne ustalenie skutkowało wydaniem w przedmiotowej sprawie wadliwego rozstrzygnięcia, stanowiącego w istocie wyłącznie powielenie stanowiska organu I i II instancji,
- 2) art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a., również przez niewłaściwe zastosowanie art. 152 § 1 in fine w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wyrażające się twierdzeniem opartym o okoliczności zaistniałe już po wydaniu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę należącego do [...] Sp. z o. o. budynku [...], a także po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie, jakoby okoliczności niniejszej sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, gdy tymczasem - powołując się na okoliczności istniejące najpóźniej w dniu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie - uczestnik zobowiązany był (z którym to obowiązkiem immanentnie związane było dalsze istnienie budynku [...]) do dostarczania na rzecz skarżącego stosownych mediów, która to okoliczność per se wskazuje nie tylko na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na rozbiórkę budynku [...], ale wręcz na konieczność uchylenia tejże decyzji, a zatem również i na zasadność wniosku skarżącego o wstrzymanie jej wykonania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (wadliwie powołany przez wnoszącego kasację jako art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez uznanie, że dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę należącego do [...] Sp. z o. o. budynku [...] znaczenie mogły mieć okoliczności nowe, zaistniałe już długo po wydaniu w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania i postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wstrzymania w/w. decyzji rozbiórkowej. Wbrew tezie sformułowanej w opisie naruszenia, ocena zasadności wniosku o wstrzymanie decyzji ostatecznej nie powinna być oparta wyłącznie o okoliczności faktyczne sprawy (oraz potwierdzający te okoliczności materiał dowodowy) istniejące w dniu wydania decyzji rozbiórkowej, aktualne także w dacie wznowienia postępowania.
W myśl art. 152 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Z brzmienia przepisu nie wynika ograniczenie postępowania wyjaśniającego do okoliczności istniejących na poprzednich etapach rozstrzygania sprawy. Nie ma więc podstaw do orzekania, w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej, wyłącznie na podstawie okoliczności zaistniałych podczas postępowania prowadzonego trybie zwykłym, w tym przypadku w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę. Nie można poprzestać także na okolicznościach z daty złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, czy też z daty postanowienia o wszczęciu postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego.
Zasadą jest rozstrzyganie sprawy według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 4 października 2000 r., sygn. akt V SA 283/00). Zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej. W przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej. Miarodajny jest zatem stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX/el 2016, pkt III.1 do art. 104).
W postępowaniu przed organem drugiej instancji, jak wynika z art. 138 oraz art. 136 K.p.a., obowiązuje reformatoryjny model orzekania. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 721; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. akt II SA 49/92).
Reguły te odnoszą się także do postanowień wydawanych w toku postępowania.
Wyjątki od obu tych reguł muszą wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Przykładem takiej regulacji jest przepis art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), w myśl którego, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Podobne jest w tym zakresie unormowanie art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), zgodnie z którym, jeśli w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c.
W odniesieniu do wstrzymania wykonania decyzji, na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., takiego szczególnego unormowania nie ma. Natomiast z hipotezy normy zawartej w tym przepisie wynika, że rozstrzygając w przedmiocie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, organ powinien wziąć pod uwagę okoliczności sprawy. To wzięcie pod uwagę jest procesem stosowania prawa, który odbywa się w chwili rozstrzygania. Jest zatem oczywiste, że ustalając konsekwencje prawne stanu faktycznego (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak, op. cit. s. 555), organ powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy istniejące i dostępne na tym etapie postępowania, w tym także materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej decyzją dotychczasową oraz materiał zebrany po wznowieniu postępowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13).
W konsekwencji, nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a., również przez niewłaściwe zastosowanie art. 152 § 1 in fine w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wyrażające się twierdzeniem opartym o okoliczności zaistniałe już po wydaniu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę należącego do [...] Sp. z o. o. budynku [...], a także po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, jakoby okoliczności niniejszej sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji.
Jak wynika z powyższych rozważań, odnoszących się do pierwszego zarzutu kasacji, nie jest trafne powoływanie się wyłącznie na okoliczności istniejące najpóźniej w dniu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie. Dotyczy to także związanego z budynkiem [...], a nie z budynkiem [...], będącym przedmiotem niniejszej sprawy, zagadnienia dostarczania na rzecz skarżącego mediów. Abstrahując od wagi tej kwestii dla rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji dotychczasowej, zauważyć należy, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia zaopatrywanie się przez skarżącego w media nie miało już żadnego związku z budynkiem [...], w którym był poprzednio usytuowany węzeł cieplny. W trakcie postępowania wznowieniowego ustalono w sposób niewątpliwy, w oparciu o materiał dowodowy uzupełniony w trakcie postępowania zażaleniowego, że skarżący jest przygotowany do zmiany źródeł zasilania jego obiektu [...] w media (dostęp do sieci energetycznej, wodno-kanalizacyjnej oraz cieplnej).
Wnoszący kasację nie podał w opisie naruszenia innych przyczyn, dla których uważa, że doszło do naruszenia art. 152 § 1 K.p.a. Niezależnie od tego można zauważyć, że nie zachodzą inne okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. W odniesieniu do budynku [...], położonego spośród budynków podlegających rozbiórce, stosunkowo blisko budynku skarżącego, tj. [...], jak ustalił organ zażaleniowy, a ustalenia tego w skardze kasacyjnej nie podważono, nie ma żadnych podstaw do przyjęcia aby prowadzenie robót rozbiórkowych wiązało się z wykorzystaniem wjazdu na działkę skarżącego. Wyłącza to jakiekolwiek oddziaływanie robót budowlanych przy budynku [...] na interesy skarżącego, uprawniające do przyznania mu statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o rozbiórkę budynku [...]. Już to ustalenie wyklucza prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej.
Ponadto, nie ma żadnych przesłanek do przyjęcia, że w trakcie postępowania o pozwolenie na rozbiórkę doszło do innych naruszeń uzasadniających uchylenie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.