Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie (dalej również "Zarząd Dróg") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również "SKO" i "Kolegium") z [...] września 2014 r. w przedmiocie nakazu wykonania odwodnienia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Burmistrz Andrychowa decyzją z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.; dalej "prawo wodne") - po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2009 r. złożonego przez C. W. i R. W., J. W. i M. W. oraz M. B. nakazał:
- 1. Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Krakowie, posiadającemu w trwałym zarządzie działkę nr [...], (na której został wybudowany chodnik), wykonanie odwodnienia w postaci rurociągu o średnicy minimum ɸ 400 lub rowu otwartego, równoważnego przepustowości rurociągu o średnicy ɸ 400, które będzie miało na celu odprowadzenie wód opadowych z istniejącego od wielu lat rowu biegnącego ze zbocza J., nie mieszczących się w kanale krytym ɸ 300 wykonanym zgodnie z projektem w ramach budowy chodnika i kanalizacji deszczowej znajdującej się w chodniku przy drodze wojewódzkiej nr [...] - ul. B. w miejscowości T.;
- 2. M. i M. W., właścicielom działki nr [...], trwałą likwidację urządzeń, za pomocą których wody opadowe z dachu budynku na ich posesji zostają wprowadzone do rowu biegnącego ze zbocza J. kończącego się wylotem do kolektora deszczowego w ciągu drogi ul. B.;
- 3. M. N. i J. M., współwłaścicielkom działki nr [...], trwałą likwidację urządzeń, za pomocą których wody opadowe z dachu budynku i powierzchni utwardzonych na ich posesji zostają wprowadzone do rowu biegnącego ze zbocza J. kończącego się wylotem do kolektora deszczowego w ciągu drogi ul. B. oraz utrzymywać rów biegnący wzdłuż ogrodzenia posesji nr [...] w ciągłej drożności i czystości;
- 4. R. W. i M. W., współwłaścicielom działek nr [...] i [...], trwałą likwidację urządzeń, za pomocą których wody opadowe z dachu budynku i powierzchni utwardzonych na tych posesjach zostają wprowadzone do rowu, biegnącego ze zbocza J. kończącego się wylotem do kolektora deszczowego w ciągu drogi ul. B.;.
- 5. R. i G. M. na działce nr [...] utrzymywanie rowu biegnącego wzdłuż tej działki w ciągłej drożności i czystości;
- 6. J. W., jako następczyni prawnej po zmarłym T. P., utrzymywanie rowu biegnącego wzdłuż działki nr [...] w ciągłej drożności i czystości;
- 7. J. W., jako następczyni prawnej po zmarłym T. P., a następnie po zmarłym K. P., utrzymywanie rowu biegnącego wzdłuż działki nr [...] w ciągłej drożności i czystości;
- 8. J. W., jako następczyni prawnej po zmarłym T. P., zwiększenie przepustowości rury przebiegającej przez działkę nr [...] do średnicy minimum ɸ 200, zapewniającej swobodny przepływ wód opadowych oraz wykonanie umocnienia wylotu w podmurówce ogrodzenia działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] rurą PCV o wymiarze ɸ 200 mm.
Ponadto Burmistrz odmówił nakazania Z. P. i G. P., właścicielom posesji nr [...], przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie stanowiącym ich własność, bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że według sporządzonej w sprawie opinii biegłego B. R. zastąpienie rowu biegnącego wzdłuż ulicy B. kolektorem burzowym o zbyt małej średnicy było przyczyną zmian stosunków wodnych na badanym obszarze.
Odwołanie od tej decyzji wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie w zakresie nałożonego na niego obowiązku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 29 ust. 1-3 prawa wodnego i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło na podstawie zebranych dowodów, w tym opinii biegłych i zgłoszonych do protokołów oględzin stanowisk stron, że na działce nr [...] doszło do zmiany stosunków wodnych. Ponadto budowa chodnika wraz z kanalizacją deszczową w ciągu ul. B., nastąpiła niezależnie od woli właścicieli działek nr [...] i [...] i również niezależnie od ich woli, należące do nich nieruchomości zaczęły być miejscem "odstoju" wody opadowej, która nie zmieściła się w zrealizowanej kanalizacji deszczowej pod przedmiotowym chodnikiem. Kolegium uznało, że skanalizowanie rowu biegnącego w ciągu ul. B. stało się przyczyną skutku w postaci zalewania przyległych nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 29 ust. 1-3 prawa wodnego oraz art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. 2016 r. poz. 1440; dalej "ustawa o drogach publicznych").
W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest zasadna. Powołując się na dane zawarte w opiniach biegłych Sąd uznał, że całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza ustalenia dokonane odnośnie do tzw. stanu pierwotnego i w tym zakresie nie można zasadnie postawić organom zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto w świetle ustaleń biegłych za zasadny Sąd uznał wniosek wynikający z ich opinii, że przeprowadzona modernizacja ul. B., a w szczególności likwidacja istniejącego otwartego rowu przydrożnego, stanowiła zmianę stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 prawa wodnego. Biegli zgodnie orzekli, że w 2008 r. przy modernizacji przewidziano zbyt małą przepustowość kolektora burzowego znajdującego się pod nowo wybudowanym chodnikiem, nie uwzględniając, że wody spływające wzdłuż naturalnego nachylenia stoku J. w kierunku rzeki T. napotkają przeszkodę w postaci drogi i nie będą w stanie pomieścić się w kolektorze ze względu na jego zbyt mały przekrój w stosunku do powierzchni obsługiwanej zlewni.
W opinii biegłych skutkowało to cofaniem się spływających wód opadowych ze szkodą dla sąsiednich nieruchomości (działek nr [...],[...],[...],[...],[...]). Zdaniem Sądu, organy zasadnie posłużyły się dowodami w postaci opinii biegłych, a następnie nie przyjęły bezkrytycznie sporządzonych w sprawie opinii, lecz dokonały ich wnikliwej oceny, konfrontując je z całością materiału dowodowego oraz wskazaniami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. W opinii Sądu, nietrafnie zarzucono w skardze, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie nie wyjaśniły tego, czy zastosowanie się przez wszystkich właścicieli gruntów wymienionych w sentencji zaskarżonej decyzji nie sprawi, że obowiązek nałożony na stronę skarżącą stanie się zbędny, bo naruszenie istniejących stosunków zostanie usunięte.
Sąd zwrócił uwagę, że w obu opiniach biegłych dokonano analizy struktury spływających po badanym terenie wód opadowych, a w opinii K. M. wyraźnie stwierdzono, że spływ wód z powierzchni dachów wynosi niecałe 13% całego odpływu zlewni, z powierzchni dróg około 40%, zaś z powierzchni dróg gruntowych około 47%. Nie ulega więc wątpliwości, że uregulowanie wyłącznie kwestii spływu wód z powierzchni dachowych z pominięciem obowiązku udrożnienia kolektora burzowego pod chodnikiem wzdłuż ul. B. dotyczyłoby tylko niewielkiej części spływających wód opadowych i nie doprowadziłoby do usunięcia naruszenia stosunków wodnych. Zdaniem Sądu, skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odpowiadało zasadom zawartym w k.p.a. i w ten sposób zgromadzony materiał dowodowy wyraźnie wskazywał, że na badanym obszarze miało miejsce naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, to zasadnie organy obu instancji przyjęły, iż zachodziły podstawy do zastosowania art. 29 prawa wodnego i nałożenia obowiązków opisanych w sentencji decyzji Burmistrza Andrychowa.
Dlatego Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 29 prawa wodnego za niezasadny. Natomiast brak odniesienia się przez SKO do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zdaniem Sądu, nie miał wpływu na wynik sprawy, ponieważ przepis ten zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 29 ust. 1-3 prawa wodnego, poprzez przyjęcie, że skarżący spowodował zmianę stanu wody na gruncie, w taki sposób, że wpłynęło to na grunty sąsiednie i w konsekwencji, że zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie sankcji – w postaci nakazania właścicielowi gruntu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 w/w ustawy oraz naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie;
- 2) przepisów procedury, to jest:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oparciu rozstrzygnięcia na dowolnie poczynionych ustaleniach, a także niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek odpowiedzialności skarżącego za zmiany stanu wody na gruncie oraz ustalenia szkodliwego ich wpływu na grunty sąsiednie i zastosowania rozwiązania polegającego na wykonaniu odwodnienia w postaci rurociągu o średnicy min. ɸ 400 lub rowu otwartego przy drodze woj. nr [...], a ponadto nie odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] września 2014 r. do wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności kwestii zastosowania w sprawie art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nie przeanalizowanie wszystkich zarzutów zawartych w skardze i nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do zarzutów skargi, w szczególności niedostateczne wyjaśnienie zarzutów dot. przesłanek nakazania Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Krakowie wykonania odwodnienia na podstawie art. 29 ust. 1–3 prawa wodnego, a także kwestii statusu rowu biegnącego ze zbocza J. jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych wymienionego w art. 73 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego, których utrzymywanie, zgodnie z art. 77 ust. 1 tej ustawy należy do zainteresowanych właścicieli gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 29 ust. 1-3 prawa wodnego, poprzez przyjęcie, że skarżący spowodował zmianę stanu wody na gruncie, w taki sposób, że wpłynęło to na grunty sąsiednie i w konsekwencji, że zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie sankcji – w postaci nakazania właścicielowi gruntu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 prawa wodnego oraz naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
- 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
W myśl ust. 2 tego artykułu, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Stosownie do ust. 3 art. 29 prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Przepis art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych stanowi, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi.
Ustosunkowując się do tego zarzutu podkreślić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie w toku postępowania administracyjnego ustalono, że na przedmiotowym gruncie doszło do zmiany stanu wód wskutek przeprowadzonej modernizacji drogi wojewódzkiej, której zarządcą jest strona skarżąca kasacyjnie. Zarówno organy administracyjne obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie przyjęły, że to skarżący spowodował zmianę stanu wody na gruncie, ale uznały, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, jako zarządca drogi wojewódzkiej, której modernizacja zmieniła stan wody na gruncie, w imieniu właściciela jest adresatem decyzji podjętej na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Stanowisko to uznać należy za prawidłowe, bowiem to właśnie ten podmiot, jako zarządca drogi, a więc gruntu, którego modernizacja spowodowała zmianę stanu wód, dysponuje możliwością wykonania stosownego nakazu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 29 ust. 1-3 prawa wodnego.
Nie było przy tym podstaw do stosowania art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który to przepis zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż uregulowanie to nie ma zastosowania w sytuacji uregulowanej w art. 29 prawa wodnego.
Omówiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie był więc uzasadniony.
Nie znajdują też usprawiedliwionych podstaw podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji ustosunkował się w sposób wyczerpujący do zarzutów skargi i wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym w szczególności do przesłanek nakazania Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Krakowie wykonania odwodnienia na podstawie art. 29 ust. 1–3 prawa wodnego. W odniesieniu zaś do nie odniesienia się przez SKO do kwestii zastosowania w sprawie art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych Sąd I instancji prawidłowo uznał, że brak odniesienia się do tej kwestii nie miał wpływu na wynik sprawy.
Nie ma więc podstaw do uznania zasadności zarzutów naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, jak i art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku przepisu tego nie naruszało.
Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić ponadto należy, że ustawodawca w tym przepisie określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby zasadny przede wszystkim wtedy, gdyby sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwiał kontrolę instancyjną wyroku. Zarzut taki nie jest natomiast skuteczny jeżeli zmierza do kwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska, a tak w istocie czyni skarżący kasacyjnie, nie godząc się z treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a kontrola orzeczenia w oparciu o jego uzasadnienie była w pełni możliwa. Zarzut ten jest więc chybiony.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.