Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 453/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie scalenia gruntów.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie wniosku H. i J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 15 września 1975 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntu wsi L., stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej działek gruntu wydzielonych wnioskodawcom jako działki nr 447, 449 i 451 oraz działek będących obecnie własnością Gminy L. nr 519/8 i 519/9.
Przed scaleniem wnioskodawcy posiadali grunty oznaczone w ewidencji jako działka nr 249 o pow. 2,47 i wartości porównawczej 247 jednostek szacunkowych. Działka ta została objęta scaleniem w wyniku którego małżonkowie K. otrzymali w zamian za tę działkę inne działki - nr 451 o pow. 0,04 ha wydzieloną z działki 249 i zajętą pod budowę domu, działkę nr 449 o pow. 2,14 ha również wydzieloną z działki 249 oraz działkę nr 447 o pow. 0,35 jako ekwiwalent za odłączoną od nich część działki nr 249 przed scaleniem. Wartość działki 249 przed scaleniem, zgodnie z przyjętymi zasadami szacunku porównawczego, wynosiła 247 jednostek szacunkowych, a suma wartości działek 447, 449 i 451 po scaleniu wynosiła 249,25 jednostek szacunkowych.
W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 15 września 1975 r. rażąco naruszała obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), a w szczególności art. 1 powyższej ustawy. Stanowi on, że scaleniu podlegają grunty rozdrobnione, znajdujące się w szachownicy, bądź grunty nadmiernie zawężone lub wydłużone albo tworzące enklawy i półenklawy. Grunty H. i J. K. obejmowały tylko jedną działkę, zatem nie kwalifikowały się do postępowania scaleniowego.
Po rozpatrzeniu wniosku Gminy L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2005 r.
Na powyższą decyzję Gmina L. złożyła skargę do sądu administracyjnego podnosząc, że decyzja Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 15 września 1975 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż działki które stanowiły własność małżonków K. obecnie stanowią własność osób trzecich - J. S., J. F. oraz Gminy L. Gmina zarzuciła także, że działka nr 519/9 nie stanowiła własności małżonków K. i nie może być objęta decyzją o stwierdzeniu nieważności części decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu nie było podstaw do objęcia działki nr 249 postępowaniem scaleniowym. W wyniku jego przeprowadzenia J. i H. K. otrzymali trzy działki, z których jedna - nr 447 położona jest na stoku o znacznym nachyleniu, a nadto jest działką nadmiernie zawężoną (18m x 201,9 m), co uniemożliwia jej uprawę. W tej sytuacji zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem postępowania scaleniowego a treścią art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wbrew dyspozycji powyższego przepisu pogorszono warunki gospodarowania przez małżonków K., co w sposób bezsporny narusza podstawowy cel scalenia, jakim jest poprawa tych warunków.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi co do naruszenia interesu prawnego innych osób. Nowo wydzielone działki są własnością osób trzecich - J. S. (działka nr 456), J. F. (nr 460) lecz jak wynika z sentencji decyzji organ nie stwierdził nieważności decyzji w tej części. Wprawdzie tylko część działki 519/9 wchodziła w skład działki 449 ale obecnie w całości należy ona do Gminy i przed wykonaniem decyzji istnieje możliwość administracyjnego podziału tej działki. W postępowaniu nadzwyczajnym nie ma możliwości wydzielenia części działek, zatem organ orzekło do ich całości.
Od powyższego wyroku Gmina L. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Gmina wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostało naruszone prawo w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Jednocześnie skarżąca Gmina zarzucała Sądowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów K.p.a. Naruszenie art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a. polega na pozbawieniu strony możliwości działania i naruszeniu zasady czynnego udziału stron postępowania - J. S. i J. F., które to osoby nie zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu i nie mogły brać w nim udziału.
Naruszenie art. 80 K.p.a. polega na bezzasadnym uznaniu, że działka nr 519/9 stanowiła własność Państwa K., podczas gdy działka ta w przeważającej części nie stanowiła własności tych osób i nie powinna być objęta decyzją o stwierdzeniu nieważności części decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi L. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polega na bezzasadnym uznaniu, że decyzja Wojewody Wałbrzyskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy nie narusza prawa w sposób rażący, gdyż wartość działek przyznanych Państwu K. była tożsama, a Państwo K. przez ponad 25 lat nie kwestionowali spornej decyzji, co jest wyrazem braku naruszenia ich interesu prawnego w sposób szczególnie ujemny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 podniesiono natomiast, że decyzja organu nadzorczego jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały, bowiem wywołane kontrolowaną decyzją Wojewody Wałbrzyskiego nieodwracalne skutki powodują, że organ administracji nie ma możliwości przywrócenia prawa własności na rzecz Państwa K. Wskazuje to na naruszenie przez Sąd art. 156 § 2 K.p.a.
W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez bezzasadne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do objęcia scaleniem działki o nr 249.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Należy przypomnieć, że przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
W związku ze sposobem zredagowania skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami zaskarżenia ma ten skutek, że rola jego ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw zaskarżenia.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty naruszenia przez sąd przepisów postępowania albowiem zarzut naruszenia prawa materialnego może zostać właściwie oceniony i rozważony dopiero na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
1. Przed merytorycznym odniesieniem się do tych zarzutów należy na wstępie stwierdzić, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty podniesione w pkt V i VI skargi kasacyjnej, zarzucające sądowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 10 § 1, art. 11 i 80.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, że podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi naruszenie określonych przepisów postępowania sądowego (art. 141 § 4, art. 145 § 1 lub art. 151) przez nieuwzględnienie lub uwzględnienie skargi, mimo podniesionego w niej zarzutu naruszenia przez organ wskazanych przepisów.
2. Nie okazał się również trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a. sprowadzający się - zdaniem skarżącej Gminy - do bezzasadnego uznania, iż w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 6, 7, 10 § 1, art. 11, 80, 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego czym doprowadził do naruszenia art. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.
Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu przede wszystkim należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzająca na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważność decyzji Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 15 września 1975 r. - zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L. Oddalając skargę na decyzję Ministra, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 15 września 1975 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.
Zgodzić należy się z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem, że w niniejszej sprawie nie sposób zarzucić organowi naruszenia zawartej w art. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Istota niniejszej sprawy sprowadza się bowiem do oceny czy kontrolowana decyzja Wojewody Wałbrzyskiego zatwierdzająca projekt scalania gruntu wydana została z naruszeniem prawa i czy naruszenie to można uznać za rażące.
Rozstrzygające znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma brzmienie art. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów stanowiącego podstawę wydania badanej w trybie nadzoru decyzji. Z treści tego przepisu wynika, iż scalaniu mogły być jedynie poddane grunty "rozdrobnione, znajdujące się w szachownicy oraz grunty nadmiernie zwężone lub wydłużone albo tworzące enklawy i półenklawy...".
Skarżąca Gmina tak w skardze do sądu, jak i w skardze kasacyjnej nie twierdzi, iż należący do H. i J. K. grunt był rozdrobniony. Zauważa jednakże, że nie zostało to wykazane. Tego rodzaju stwierdzenie należy uznać za bezzasadne ponieważ ze znajdujących się w aktach sprawy map geodezyjnych wynika, iż działka nr 249 o pow. 2,47 ha nie spełniała warunków uzasadniających objęcie jej procesem scalania. Tak więc oczywistość naruszenia ww. przepisu nie budzi wątpliwości. Nie sposób również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że naruszenie tego przepisu nie ma rażącego charakteru. Wskutek jego oczywiście wadliwego zastosowania dotychczasowi właściciele pozbawieni zostali działki o jednolitej powierzchni 2,47 ha otrzymując w zamian trzy działki o odpowiednio mniejszej powierzchni co niewątpliwie zmniejszało ich gospodarczą funkcjonalność. Obowiązująca Konstytucja traktuje ochronę prawa własności jako podstawową zasadę ustrojową. W niniejszej sprawie, w związku z oczywiście niewłaściwym zastosowaniem art. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, doszło do istotnego naruszenia tego prawa.
W tych warunkach za trafny należy uznać pogląd Sądu I instancji aprobujący stanowisko organu administracji, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja wydana została z rażącym naruszeniem wskazanego wyżej przepisu, co czyniło zasadnym stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej wydzielonych wnioskodawcom gruntów jako działki nr 447, 449, 451 o powierzchni 2,53 ha oraz gruntów będących własnością Gminy L. oznaczonych jako działki nr 519/8 i 519/9 o pow. 0,2272 ha.
3. Wbrew stanowisku skarżącej Gminy L. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 156 § 2 K.p.a. Przepis ten określa negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Jedną z nich, na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej jest zaistnienie w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81).
W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi. Stwierdzając nieważność decyzji Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 15 września 1975 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uczynił to jedynie w części dotyczącej działek, których właścicielami są wnioskodawcy, tj. dz. nr 447, 449 i 451 i Gmina L. dz. nr 519/8, 519/9. Jest poza sporem, że decyzją tą nie zostały objęte działki nr 456 i 460 stanowiące własność J. S. i J. F. Zawarte w niej rozstrzygnięcie nie mogło zatem naruszać ich prawnych interesów. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja dotyczyła wyłącznie gruntów, których właścicielem była Gmina oraz H. i J. K. nie było przeszkód do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.
4. Nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia przez sąd art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. - pozwalającego stwierdzić nieważność decyzji z powodu jej niewykonalności w dniu wydania o ile niewykonalność ta ma charakter trwały. Odnoszące się do tego zarzutu uzasadnienie wskazuje, iż autor skargi kasacyjnej myli tę pozytywną przesłankę stwierdzenia nieważności z przesłanką wyłączającą możliwość stwierdzenia nieważności jaką jest wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, przytaczając argumentację dotyczącą zaistnienia tej ostatniej przesłanki.
5. Dla wyniku niniejszej sprawy nie ma znaczenia podnoszona przez autora skargi kasacyjnej - w jej uzasadnieniu - okoliczność, że objęta zaskarżoną decyzją działka nr 519/9 - stanowiąca własność Gminy, przed scaleniem gruntów stanowiła własność małżonków K. tylko w części.
Skoro więc organ nadzoru nie miał możliwości właściwego określenia tej części działki to mógł wskazać ją w decyzji jako całość. Już tylko ubocznie należy zauważyć, że z odpowiedzi wnioskodawców na skargę kasacyjną wynika, iż działka ta jest przez nich użytkowana w całości na podstawie aktualnej umowy dzierżawy zawartej z Gminą L. oraz że prowadzone są między stronami pertraktacje dotyczące zamiany gruntów.
Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę kasacyjną.