Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1608/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/OP 30/17 oddalił skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Rada Miejska w N. w dniu [...] grudnia 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku wskazał, że z analizy dokumentacji planistycznej przedstawionej przez Gminę wynika, że kolejne etapy procedury - wszczętej uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N., obejmującego działki nr [...],[...],[...] i [...], k.m. 15, obręb Ś. w N. - przeprowadzono zgodnie z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zostały one prawidłowo udokumentowane, stosownie do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zdaniem Sądu I instancji podjęto wszystkie następujące po sobie, a przewidziane w przepisach prawa czynności, polegające na uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium i ogłoszeniu o tym w BIP w dniu 14 kwietnia 2015 r. oraz w prasie lokalnej w dniu 14-20 kwietnia 2015 r., ze wskazaniem terminu składania wniosków do dnia 8 maja 2015 r., zawiadomieniu właściwych organów i dokonaniu uzgodnień oraz zaopiniowania. Ogłoszono też w dniu 20 października 2015 r. na BIP, a w dniu 20-26 października 2015 r. w prasie lokalnej, o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium w okresie od 28 października 2015 r. do 18 listopada 2015 r., ze wskazaniem prawidłowego terminu do zgłaszania uwag i poinformowano o terminie dyskusji publicznej wyznaczonej na dzień 16 listopada 2015 r. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji, w tym protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad projektem, nie wniesiono żadnych uwag.

W okresie wyłożenia projektu Studium również nie została złożona żadna uwaga do planowanej zmiany Studium. Sąd I instancji wskazał, że analiza przedstawionej przez Gminę dokumentacji planistycznej potwierdza zatem dochowanie trybu sporządzenia przedmiotowego Studium. Natomiast odnośnie do wprowadzonej w projekcie spornej zmiany wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem "UC", już po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera odrębne regulacje dotyczące procedury uchwalania studium i planu. Ustawodawca nie posłużył się techniką odesłania, w konsekwencji czego należy uznać, że każda z procedur uchwałodawczych ma charakter wyczerpujący. Do zachowania danej procedury konieczne, a zarazem wystarczające jest dokonanie wymienionych w niej czynności, w nakazanym porządku. Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy planistycznej, stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Regulacji takiej nie przewidziano natomiast w procedurze uchwalenia studium. Ustawodawca nie wprowadził obowiązku rady gminy ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium. Rozwiązanie takie koresponduje z charakterem prawnym studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie są uzasadnione w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Uchwalenie planu miejscowego prowadzi bowiem bezpośrednio do wydania aktu prawa powszechnie obowiązującego, wywierającego skutki w sferze wykonywania prawa własności nieruchomości. Oceniając charakter wprowadzonej zmiany Sąd I instancji wskazał, że nie dotyczyła ona zmiany przeznaczenia terenu, czy też zasadniczych rozwiązań określonych w Studium. Nie była wynikiem uwag czy wniosków społeczeństwa, a także nie wynikała z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień.

Sporna zmiana ustalająca maksymalną intensywność zabudowy dla obiektów wielkopowierzchniowych w istocie miała stanowić zabezpieczenie dla tego terenu przed nadmiernym zabudowaniem i wynikała z wprowadzonej ustawą o rewitalizacji zmiany art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten obecnie wymaga bowiem określenia w studium, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest regulacji wprost określającej obowiązek ponowienia czynności planistycznych w przypadku wprowadzenia zmian w przedstawionym do publicznego wglądu projekcie Studium, tak jak to ma miejsce w art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać, że wobec wprowadzenia omówionej zmiany w projekcie Studium, nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania na skutek zaniechania ponowienia czynności wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu i przeprowadzenia dyskusji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania zmiany Studium poprzez niesporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa uwarunkowania, jakie przede wszystkim należy wziąć pod uwagę przy sporządzaniu studium. Zgodnie z pkt 7 tej regulacji, należą do nich potrzeby i możliwości rozwoju gminy, uwzględniające w szczególności:

1. a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,
2. b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,
3. c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
4. d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji - w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w studium określa się m.in. uwzględniające powyższy bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, (b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Stosownie zaś do art. 10 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1. 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
2. 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
3. 3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
4. 4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:
5. a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,
6. b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;
7. 5) określa się:
8. a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
9. b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;
10. 6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że z materiałów planistycznych wynika, iż zgromadzone analizy, w tym dotyczące spornego bilansu, były aktualne na dzień przekazania projektu Studium do opiniowania i uzgodnienia, czyli nie uwzględniały zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących wymogów opracowywania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, wprowadzonych ustawą o rewitalizacji z dniem 18 listopada 2015 r. Jednakże - zdaniem Sądu I instancji - okoliczność ta nie może mieć istotnego znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały, która dotyczyła zmiany Studium na bardzo niewielkim obszarze miasta N., o ogólnej powierzchni ok. 1,5 ha, na terenie już zabudowanym w sposób intensywny, posiadającym dobrą obsługę komunikacyjną i wyposażonym w sieci infrastruktury technicznej. Zmiana Studium nie wiązała się zatem z poniesieniem przez Gminę dodatkowych kosztów.

W istocie też stanowiła ona kontynuację dotychczasowej funkcji dla tego terenu, który był przeznaczony zarówno w obowiązującym Studium, jak i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 2013 r. pod zabudowę. Z tego powodu, Gmina uznała, że wprowadzenie możliwości lokalizacji obiektu wielkopowierzchniowego na przedmiotowych działkach nie narusza bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W analizie tej zwrócono również uwagę, że z przeprowadzonych badań wynika, iż stopień akceptacji planowanej inwestycji jest bardzo wysoki i będzie służyć zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności.

Natomiast stworzenie wyspecjalizowanego ośrodka handlowego zatrzyma kapitał finansowy w N., co pozytywnie wpłynie na rozwój lokalnej gospodarki oraz wzbogaci rynek pracy. Zdaniem Gminy, powyższe kwestie społeczno-ekonomiczne przemawiały za dopuszczeniem realizacji planowanej inwestycji. Ponadto wprowadzona zmiana nie wiązała się z innym kierunkiem przeznaczenia terenu czy zabudowy, ani też z wyznaczeniem nowych terenów inwestycyjnych, przekraczających potrzeby rozwojowe Gminy. Tym samym uznać należało, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak opracowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę nie mógł stanowić o istotnym naruszeniu zasad sporządzania Studium.

W ocenie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust.

1. W niniejszej sprawie zmiana Studium została zainicjowana wnioskiem inwestora o rozszerzenie dopuszczalnego przeznaczenia obszaru obejmującego cztery działki, o możliwość realizacji obiektu wielkopowierzchniowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Analizowany teren zarówno w obowiązującym Studium, jak i w planie miejscowym był już przeznaczony pod zabudowę o wysokiej intensywności, a tym samym wprowadzenie na tym obszarze możliwości realizacji wnioskowanego obiektu handlowego, zdaniem Sądu I instancji, nie spowodowało takiej zmiany treści Studium, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestałyby być aktualne. Ponadto, organ nadzoru nie wykazał, które to treści Studium - jego zdaniem - wymagały aktualizacji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewoda Opolski wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 11 pkt 10, 11 i 12 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w toku prac nad projektem tej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany studium poprzez wprowadzenie zmian w projekcie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. - wprowadzenie zapisów dotyczących wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu UC bez ponownego wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu oraz bez zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami;
3. 2. art. 1 § 1 i 2 pusa w związku z art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 151 ppsa w zw. z art, 1 ust. 2 pkt 11 oraz art. 28 ust. 1 pzp poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w toku prac nad projektem tej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany studium poprzez pozbawienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. wprowadzenie zmiany w zapisach projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. po wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu;
4. 3. art. 1 § 1 i 2 pusa w związku z art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 151 ppsa w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 5-7 oraz z art. 28 ust. 1 pzp poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona uchwala została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania zmiany studium poprzez brak sporządzenia i uwzględnienia w podejmowanej uchwale w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę;
5. 4. art. 1 § 1 i 2 pusa w związku z art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 151 ppsa w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz 28 ust. 1 pzp poprzez oddalanie skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania zmiany studium poprzez określenie wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywności zabudowy, dla terenu UC przy braku sporządzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który winien zostać uwzględniony przy określaniu ww. wskaźników;
6. 5. art. 1 § 1 i 2 pusa w związku z art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 151 ppsa w związku z art. 9 ust. 3a oraz art. 28 ust. 1 pzp poprzez oddalanie skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania zmiany studium wyrażającym się w braku dokonania w części tekstowej i graficznej studium zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne

Na tych podstawach skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Gmina N. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) “ Istotne naruszenie zasad sporządzania studium (...), istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Do regulacji, która daje podstawy do wyprowadzenia zasad sporządzenia studium należy regulacja wyznaczająca wartości uwzględniane w studium. Według art. 10 ust. 1 pkt 7 lit.d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniając w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Nie można podzielić stanowiska w zaskarżonym wyroku, że dla odstąpienia od tej zasady znaczenie ma obszar objęty takim maksymalnym wskaźnikiem zabudowy i rodzaj przeznaczonej w studium zabudowy. Taka ocena, przy przyjętej regule terenu biologicznie czynnego min. 10 % powierzchni zabudowy, nie znajduje oparcia ani w regulacji prawnej, ani też w przeprowadzonej ogólnikowej ocenie stanu faktycznego sprawy.

Ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do zasadności przyjęcia poza wymogami ustawowymi takiego wskaźnika nie daje postaw do wykluczenia, że nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Argument, że zmiana została zainicjowana wnioskiem inwestora oraz, że teren objęty zmianom jest przeznaczony do zabudowy o wysokiej intensywności, nie uzasadnia zgodności z zasadami ustawowymi sporządzenia studium.

Wskazana kwalifikacja naruszenia zasad sporządzenia studium ma znaczenie prawne dla zapewnienia udziału podmiotów wskazanych w art. 11 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to oznacza obowiązek ponowienia czynności, o których stanowi art. 11 pkt 8 tej ustawy. Przyjęcie oceny o aprobowaniu wprowadzonej zmiany przez społeczeństwo nie daje podstaw do odstąpienia od wymogu zachowania czynności procedury uchwalenia zmian studium, a ich pominięcie należy kwalifikować jako istotne naruszenie trybu sporządzenia studium.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.