Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. R., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., którą umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2001 r. zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej Pr. pozwolenia na budowę obiektów budowlanych urządzeń radionawigacyjnych [...] na terenie [...], ponieważ P. R., występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2001 r. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Zdaniem organu znajdujący się w aktach sprawy odpis z księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. w P. między innymi dla działek nr ew. [...] i [...], obręb Ł. nie przesądza o tym, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...] i [...], objętych pozwoleniem na budowę.
W dziale III tej księgi znajdują się ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w dziale II księgi z rzeczywistym stanem prawnym. W ocenie organu domniemanie, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 731 ze zm.) ma charakter wzruszalny i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Sporna nieruchomość stała się na mocy art. 2 pkt 1e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.
13) własnością Skarbu Państwa, co potwierdza decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1948 r., Nr [...], utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r., Nr [...]. GINB stwierdził, że w sytuacji, gdy zmiana stanu prawnego (własności) nieruchomości nastąpiła z mocy prawa, wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Zmiana własności następuje w takiej sytuacji z mocy samego prawa i jest skuteczna wobec wszystkich, niezależnie od wpisu w dziale drugim księgi wieczystej. Działki nr [...] oraz [...], opisane w księdze wieczystej Nr [...], stanowią własność Skarbu Państwa. Z tego też względu P. R. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając decyzje obu instancji, stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ nadzoru, odmawiając skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2001 r. nie ustalił w drodze jakiej dokładnie czynności prawnej i dokładnie w jakiej dacie P. R. nabył działki nr [...] oraz [...]. Brak jest bowiem w aktach sprawy stosownego aktu notarialnego. Z decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. wynika natomiast, że prawo do tych działek skarżący nabył na podstawie umowy sprzedaży z dnia 29 sierpnia (bez wskazania roku). Prawdopodobnie to ta czynność prawna stanowiła podstawę do wpisu w księdze wieczystej P. R. jako współwłaściciela tych działek.
Ponadto wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2000 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w P. oddalił powództwo Skarbu Państwa m.in. przeciwko P. R. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 1992 r. sygn. akt II SA 1559-1560/92. W swoich decyzjach organ nadzorczy skupił się wyłącznie na dowodzeniu, że to na podstawie decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1948 r., utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r., to Skarb Państwa jest właścicielem działek nr [...] oraz [...], a w takim przypadku, tj. w wyniku zmiany stanu prawnego nieruchomości z mocy prawa, wpis ma charakter deklaratoryjny. GINB w ogóle nie wyjaśnił wszystkich okoliczności tej sprawy, które w ocenie Sądu mogą mieć istotny wpływ na jej wynik. W postępowaniu administracyjnym organ może zakwestionować wpis w księdze wieczystej, ale musi to zostać poprzedzone dokonaniem przeciwdowodu, w ramach dokonanej uprzednio swobodnej oceny dowodów. Ocena ta winna być dokonana w oparciu o reguły z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ administracyjny winien wziąć pod uwagę więc wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które mają wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 17 marca 2011 r. uczestnik postępowania P. zarzucił naruszenie art.50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., podnosząc, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w tej sprawie. Istnienie interesu prawnego, rozumiane jako związek między chronionym przez przepisy materialne interesem prawnym podmiotu a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, stanowi nie tylko warunek wszczęcia postępowania, lecz jest również materialną przesłanką uwzględniania skargi, a w konsekwencji winien on istnieć w dacie rozpoznawania sprawy. Interes prawny skarżącego oparty był na okoliczności wpisania go w księdze wieczystej jako współwłaściciela nieruchomości objętej zaskarżona decyzją. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2010 r. Sąd Apelacyjny w P. dokonał uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym poprzez wykreślenie m. in.
P. R. i wpisanie jako właściciela całości nieruchomości Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta P. Tym samym należy przyjąć, że skarżący nie miał interesu prawnego w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu "zgodności z prawem", gdyż akt ten nie kształtował jego sytuacji prawnej. Sąd pierwszej instancji przed merytorycznym rozpatrzeniem skargi zobowiązany był zbadać, czy skarżącemu rzeczywiście przysługuje przymiot strony w samym postępowaniu. Okoliczność tę Sąd winien ustalić na podstawie stosownych środków dowodowych, ponieważ zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną opartą na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych, w sytuacji gdy nie zachodzą podstawy, które bierze się pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy przytoczony w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. sprowadza się do tego, że zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną P. R. nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.
Stosownie do art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. O interesie prawnym w rozumieniu tego przepisu, można mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Jak słusznie podniósł wnoszący skargę kasacyjną, to istnienie związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem administracyjnym przesądza o uprawnieniu do złożenia skargi.
W rozpoznawanej sprawie interes prawny skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy upatrywać w jego prawie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji adresowanej do niego. Należy bowiem wskazać, że osoba, która jest adresatem decyzji ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego niezależnie od tego, czy posiada interes prawny w sprawie, o którym mowa w art. 28 k.p.a., czy art. 28 Prawa budowlanego. Jeżeli więc zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wszczęte na wniosek skarżącego, z uwagi na to, że nie posiada on interesu prawnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę (stwierdzenia nieważności tego pozwolenia), to podmiotowi temu przysługuje skarga do sądu administracyjnego, w której może kwestionować prawidłowość decyzji o umorzeniu postępowania, w szczególności poprzez wykazanie, że ustalenia organu w zakresie jego interesu prawnego były wadliwe.
Tym samym skarżący ma interes prawny w sprawie zakończonej umorzeniem postępowania, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., ponieważ organ umarzając postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego niewątpliwie wkroczył w sferę interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. jest chybiony.
Odrębną kwestią jest natomiast to, czy skarżący posiadał interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i czy powinien być uznany za stronę w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie dokonywał oceny, czy skarżący posiadał interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., było naruszenie przez organy art. 7 i 77 § 2 P.p.s.a., z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w tej sprawie, czego wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje i odnośnie tego nie podnosi żadnych zarzutów., a zatem kwestia ta nie podlegała ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nie trafny jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z istoty kontroli administracyjnej wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. W dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w aktach sprawy brak było wyroku Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] września 2010 r. dokonującego uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, który został podjęty już po wydaniu zaskarżonej decyzji, natomiast strony postępowania nie powoływały się na tą okoliczność, w szczególności nie wnosiły o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji orzekał z pominięciem istotnej części akt sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.