Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 343/19, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylającą punkt 6 i utrzymującą w pozostałej części decyzję z Starosty K. z [...] lutego 2019 r. ustalającą dla skarżącej jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu (pomniejszoną o wartość opłaty o aktualną wartość przedmiotowego gruntu) oraz obowiązek wnoszenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów wyłączonych z produkcji rolnej.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że według art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161; dalej: uogrl) zwolnieniem z należności i opłat w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej objęte są tylko grunty przeznaczone dokładnie pod konkretne budynki mieszkalne do określonego ustawowo obszaru. Nie przewiduje się zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynki także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne) i pozostałych elementów infrastruktury mieszkaniowej, nawet niezbędnej do funkcjonowania całego osiedla. W takiej sytuacji oczekiwane przez skarżącą zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat także za grunty utwardzone z przeznaczeniem m.in. pod drogi dojazdowe i miejsca postojowe na projektowanym osiedlu nie znajduje oparcia w treści tego przepisu.
Ponadto zdaniem Sądu I instancji, trafne było uchylenie przez Kolegium punktu 6 decyzji organu I instancji zobowiązującego skarżącą do powiadomienia w formie pisemnej o nierozpoczęciu prac związanych z faktycznym wyłączeniem przed terminem uiszczenia I opłaty rocznej. Nie ma bowiem podstaw do nałożenia na inwestora takiego obowiązku. Bez wątpienia art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa) rozróżnia uchylenie decyzji w całości lub w części i wyraźnie stwierdza, że w takim przypadku w zakresie uchylenia powinno zapaść równocześnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania I instancji. Tymczasem Kolegium uchyliło jedynie punkt 6 decyzji organu I instancji. Zaznaczyć jednak należy, że treść powyższego punktu miała jedynie walor informacyjny, a jego usunięcie nie wymagało żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia.
Nie ma też podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi koncentrującego się na braku rozstrzygnięcia co do pozostałej części decyzji organu I instancji. Gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie, nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy.
- 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: Ppsa) w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa polegającym na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji co do punktów od 1 do 5, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem:
- a) art. 15 Kpa polegającym na braku rozstrzygnięcia przez Kolegium w przedmiocie zaskarżonej części decyzji Starosty K. z [...] lutego 2019 r., tj. co do punktów od 1 do 5 decyzji Starosty,
- b) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa polegającym na uchyleniu przez Kolegium decyzji Starosty w części, tj. co do punktu 6, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy albo o umorzeniu postępowania;
- 3) prawa materialnego, tj. art. 12a pkt 2 uogrl polegającym na błędnej wykładni tego przepisu poprzez uznanie, że wyłączenie obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy wyłącznie gruntu zajętego pod budynkiem, tj. bez uwzględnienia elementów zagospodarowania działki związanych bezpośrednio z tym budynkiem i znajdującymi się lokalami mieszkalnymi, kiedy w rzeczywistości przepis ten odnosi się do wszystkich elementów zagospodarowania związanych z celami mieszkaniowymi.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
- 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
- 3.3. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów, stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Skład orzekający w niniejszej sprawie, tak jak Sąd I instancji, opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie poglądem, według którego, w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (wyroki NSA z: 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13; 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 187/14; 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1260/16). Takie odczytanie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 Kpa jest możliwe, gdyż osnowa decyzji, wydana na tej podstawie prawnej, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji. Jak z powyższego wynika, nie jest wykluczona sytuacja procesowa, w której organ odwoławczy uzna za celowe skorzystanie z uprawnienia do zamieszczenia w sentencji rozstrzygnięcia polegającego na utrzymaniu w mocy nieuchylonej części zaskarżonej decyzji organu I instancji. Potrzeby takiej nie ma, gdy z całości decyzji, w tym także uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika niewątpliwa intencja utrzymania w mocy nieuchylonej części organu I instancji.
- 3.4. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Z osnowy decyzji Kolegium wynika, że organ odwoławczy, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części. Nie zawarł w sentencji rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, ale z obszernych wywodów uzasadnienia wynika wprost, że stanowisko organu sprowadza się do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części. Przy tak jasnym stanowisku organu odwoławczego, w sprawie, w której osnowa decyzji organu I instancji – decyzji o warunkach zabudowy – składa się z kilkudziesięciu rozstrzygnięć odnoszących się do warunków lokalizacji inwestycji, o prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie może przesądzać wyłącznie treść sentencji tego rozstrzygnięcia. Ocena ta, podjęta w oderwaniu od wyraźnej treści uzasadnienia, stanowiłaby zbytni formalizm (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 327/18).
- 3.5. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Oczywiście od strony formalnej organ odwoławczy powinien był uchylając pkt 6 decyzji Starosty, jednocześnie w tym zakresie umorzyć postępowanie. Nie sposób jednak wykazać jaki wpływ na wynik postępowania ma wskazane uchybienie. Kolegium uchyliło pkt 6 decyzji, który bez podstawy prawnej nakładał na inwestora obowiązek powiadomienia w formie pisemnej o nierozpoczęciu prac związanych z faktycznym wyłączeniem przed terminem uiszczenia I opłaty rocznej. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma bowiem podstaw do nakładania takiego obowiązku w decyzji. W istocie punkt ten, jak słusznie wskazuje Sąd I instancji, miał wyłącznie walor informacyjny. Brak rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w tym zakresie, nie miał jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania i sytuację prawną skarżącej.
- 3.6. Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 12a pkt 2 uogrl. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji) nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego, ale jest ograniczony do 0,02 ha na każdy lokal mieszkalny w przypadku budynku wielorodzinnego. W świetle powyższego przepisu zwolnienie z uiszczania należności i opłat jest ograniczone wyłącznie do budynku, a nie zaś szeroko rozumianego budownictwa mieszkaniowego. Przepis ten zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek. Nie przewiduje się więc zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynki także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne) i pozostałych elementów infrastruktury mieszkaniowej, nawet niezbędnej do funkcjonowania całego osiedla. Dlatego też poszukiwanie definicji pojęcia budownictwa mieszkaniowego dla potrzeb wykładni tego przepisu jest zbyteczne. Nie sposób również z art. 75 Konstytucji RP wywieść zaproponowanej przez skarżącą wykładni art. 12a uorgl. Zasadą polskiego systemu prawnego jest obowiązek uiszczania opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Dochody te służą realizacji wyrażonej w art. 5 Konstytucji zasady zrównoważonego rozwoju, natomiast zwolnienie na zasadzie wyjątku od uiszczania należności i opłat, gruntów pod budynkami w pełni realizuje wynikające z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązanie do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. W tym zakresie skład orzekający podziela linię orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem NSA z 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1793/00.
- 3.7. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.