Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 699/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W., uchylił decyzje Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 30 września 2019 r. nr ZOA-VII.7721.32.2019 oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej L. S. i L. sp. z o. o. z siedzibą w N. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 170 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) przez:
- - stwierdzenie przez Sąd, że organ rozpatrując ponownie sprawę związany był rozstrzygniętą kwestią, że wykonane utwardzenie nie jest zgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt: II OSK 185/19 jednoznacznie stwierdził, że kwestia zgodności z planem miejscowym będzie przez organ rozpoznana ponownie;
- - stwierdzenie przez Sąd, że kwestia ewentualnego wykorzystania utwardzenia na cele produkcji rolnej jest rozstrzygnięta poprzednimi wyrokami sądów administracyjnych, podczas gdy po pierwsze, jest to ocena stanu faktycznego, która nie wiąże organu, a po drugie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt: II OSK 185/19, jasno stwierdził, iż kwestia ta powinna być rozstrzygnięta przez organ, a NSA stwierdził, że o wykorzystaniu na cele bezpośredniej produkcji rolnej, nie przesądza jedynie wykorzystanie utwardzenia na potrzeby Zakładu położonego na działkach przylegających do terenu objętego utwardzeniem;
2.) art. 153 p.p.s.a. przez nieprawidłowe wskazania co do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, gdyż ocena prawna jest niejednoznaczna, a wskazania Sądu narzucają w sposób konkretny rozstrzygnięcie sprawy, ponadto sprzeczne są z dotychczasowymi wyrokami Sądów Administracyjnych w niniejszej sprawie, czym naruszają art. 170 p.p.s.a.;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "niesprawność" uzasadnienia, przez sporządzenie uzasadnienia niezgodnego z przepisami prawa, co utrudnia kontrolę instancyjną.
- 4) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 1333; zwanej dalej: p.b.) w zw. z art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 p.b. w zw. z art. 55 ust. 1 pkt. 2 p.b. i 59 ust. 1 p.b. w zw. z załącznikiem nr 1 pkt. 2 lit. d i e Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że na utwardzenie jako drogę pożarową wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, gdy wydano pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, gdzie drogę pożarową uznano za związane z obiektem budowlanym urządzenie budowlane i nie jest możliwe ponowne badania legalności tego obiektu budowlanego;
- 5) art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ I instancji zasadnie ocenił, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu przedmiotowych działek zostały wykonane z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym organ był zobowiązany do podjęcia procedury naprawczej, w wyniku której wydany został nakaz rozbiórki, podczas gdy dokonano prawidłowego zgłoszenia budowlanego przedmiotowej inwestycji, która nie pozostawała w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Bełżyce, bowiem utwardzenie nieruchomości było bezpośrednio związane z produkcją rolną, tak jak wymagał tego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast ani organ I instancji ani Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie wzięli pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co pozwoliłoby na wydanie orzeczeń odpowiadających stanowi faktycznemu sprawy oraz prawu;
- 6. § 3 pkt 25 lit c uchwały Nr XVI/149/2003 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 10 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Bełżyce (Dz.Urz. Wojew. Lubel., z dnia 17 lutego 2004 r. nr 22) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz.
- 81) przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać trzeba, że zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. miało dojść przez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z przepisami prawa, co utrudniać ma kontrolę instancyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że "uzasadnienie Sądu zostało sporządzone w sposób niesprawny. W stanie faktycznym sprawy oparto na niemających pokrycia w dokumentach faktach i przypuszczeniach". Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje jednak w jakim zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. i dlaczego nie miałoby pozwalać na dokonanie kontroli instancyjnej wyroku. Rolą Naczelnego Sadu Administracyjnego nie jest poszukiwanie uzasadnienia dla zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za niezasadny.
Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. uznając, że kwestia oceny wykonanych robot budowlanych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została rozstrzygnięta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 185/19.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.
Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, uw. 2, 4 i 9 do art. 153).
Ponadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu.
Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej opiera się na wybiórczej analizie uzasadnienia wyroku z dnia 10 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprawdzie, że na skutek wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy i zagadnienie zgodności z planem miejscowym spornych robót budowlanych wykonanych na działkach nr A, B i [...], na podstawie zgłoszenia, będzie ocenione ponownie. Niemniej, co pomija autor skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, odwołując się także do wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16, że plan miejscowy odnosi się do działalności bezpośrednio związanej z produkcją rolną, a za taką nie może być uznana działalność związana z przetwarzaniem i skupem płodów rolnych. Przesądził także, iż o zgodności z planem nie świadczy ewentualne wykorzystywanie utwardzenia na potrzeby zakładu położonego na działkach przylegających do terenu objętego utwardzeniem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, argumentacja skarżącego kasacyjnie nie może podważyć dokonanej już uprzednio oceny, że utwardzenie terenu zostało dokonane na potrzeby zakładu położonego na działkach przylegających do terenu objętego utwardzeniem, a działalność tego zakładu nie stanowi działalności bezpośrednio związanej z produkcją rolną.
To z kolei prowadziło do uznania za niezasadne także zarzutów naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. oraz § 3 pkt 25 lit c uchwały Nr XVI/149/2003 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 10 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Bełżyce, bowiem Sąd I instancji uwzględniając stanowisko wyrażone w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach prawidłowo ocenił, że inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, nie jest zgodna z przeznaczeniem ustalonym dla tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W końcu nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 1333; zwanej dalej: p.b.) w zw. z art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 p.b. w zw. z art. 55 ust. 1 pkt. 2 p.b. i 59 ust. 1 p.b. w zw. z załącznikiem nr 1 pkt. 2 lit. d i e Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG, które polegać miało w ocenie skarżącego kasacyjnie na nieuzwględnieniu, iż utwardzenie terenu stanowi drogę przeciwpożarową dla budynku magazynowego owoców mrożonych, w stosunku do którego inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.
Zasadnie Sad I instancji przyjął, że wspomniana decyzja dotyczy wyłącznie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego na owoce mrożone usytuowanego na działce nr nr [...], która graniczy z działką nr [...]. Nie obejmuje ono jednak będącego przedmiotem niniejszego postępowania utwardzenia drogi. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego owoców mrożonych nie może powadzić do zalegalizowania wcześniej wykonanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.