Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2020 r., sygn. IV SAB/Wa 1683/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. V. na przewlekłość Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania
- I. stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się przewlekłego postępowania w rozpoznaniu odwołania I. V. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
- II. stwierdził, że przewlekłość, o której mowa powyżej miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa;
- III. w pozostałym zakresie oddalił skargę;
- IV. zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz I. V. kwotę 597,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 8 stycznia 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło odwołanie I. V. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], odmawiającej ww. obywatelce [...] zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W dniu 30 kwietnia 2019 r. I. V. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wystąpiła o: stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców; zobowiązanie go do zmiany decyzji organu I instancji przez udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy w ciągu tygodnia od uprawomocnienia się wyroku w tej sprawie; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 7.056,00 zł; zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając częściowo skargę stwierdził, że w niniejszej sprawie Szef Urzędu w dacie wniesienia skargi prowadził postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Skarżącej w sposób przewlekły. Okoliczność, że odwołanie wpłynęło do Szefa Urzędu w dniu 8 stycznia 2019 r.; a decyzją z dnia 20 maja 2019 r. organ ten rozpoznał odwołanie (wydając rozstrzygnięcie uwzględniające odwołanie) uzasadnia zdaniem Sądu stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że rozpatrując sprawę organ odwoławczy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Świadczy o tym przede wszystkim brak podjęcia działań w związku z odwołaniem – jakiekolwiek czynności zostały podjęte dopiero w wyniku złożenia ponaglenia oraz skargi na bezczynność. W związku z wydaniem przez organ II instancji rozstrzygnięcia w sprawie, bezprzedmiotowe stało się zastosowanie przez Sąd instrumentu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu.
Analizując zgromadzoną w aktach dokumentację Sąd pierwszej instancji uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). Stosunkowo długi czas, który upłynął od wpływu odwołania do podjęcia pierwszej czynności uzasadniał stwierdzenie bezczynności, jednak biorąc pod uwagę fakt rozpatrywania przez organ dużej liczby odwołań, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych, Sąd uznał, że okres ten nie uzasadniał samoistnie stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa. Dostrzegając te uwarunkowania, w pewnym zakresie usprawiedliwiające niedochowanie przez organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a., Sąd zwrócił jednak stanowczo uwagę, że powyższe w żadnym razie nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku podjęcia takich działań organizacyjnych, które zapewnią realizację ustawowych obowiązków.
W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzenie ww. przewlekłości stanowi wystarczający środek dyscyplinujący organ. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej), oddalając skargę w tym zakresie (pkt 3 wyroku).
W skardze kasacyjnej I. V. zarzuciła powyższemu wyrokowi, zaskarżonemu w zakresie pkt. 2 i 3, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1b i 2 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, oddalenie skargi w pozostałym zakresie i nieprzyznanie skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła, na wypadek nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosku w trybie art. 179a p.p.s.a., o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w sprawie o bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien kierować się stanem faktycznym na dzień wniesienia skargi – w niniejszej sprawie na dzień 12 lipca 2019 r. W sytuacji gdy wydaje orzeczenie po wydaniu decyzji ostatecznej, powinien zbadać, czy postępowanie przed wydaniem tej decyzji było prowadzone w sposób przewlekły. Na poparcie tego stanowiska przywołano stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W dalszej części uzasadnienia wskazano na obowiązki organu wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 12 k.p.a. Podniesiono, że organ odwoławczy prowadził postępowanie dopuszczając się bezczynności, prowadził postępowanie opieszale i nieskutecznie, z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, co uzasadniało przyznanie sumy pieniężnej wskazanej w petitum skargi. Wzrost liczby spraw i braki kadrowe organu nie mogą usprawiedliwiać bezczynności w prowadzeniu postępowania oraz braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ przez około 6 miesięcy.
Na koniec autor skargi kasacyjnej wskazał, przywołując stosowne orzecznictwo, że suma pieniężna przyznawana skarżącemu powinna zrekompensować krzywdę, jaką strona poniosła w wyniku bezczynności, czy przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej ma również charakter dyscyplinujący, co nie nastąpi, gdyby organ miał zapłacić sumę symboliczną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku, w którym dopatrzył się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1b i 2 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. statuującymi zasady prawdy obiektywnej; uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7), zaufania do władzy publicznej; utrwalonych praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 § 1 i 2), szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 i 2), określającymi terminy załatwiania spraw administracyjnych (art. 35 § 1-3), obowiązków organu po upływie terminu załatwienia sprawy administracyjnej (art. 36 § 1 i 2).
Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., to wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost tych przepisów, stąd jego związanie nimi sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.
W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego powiązania dokonał, ale nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów k.p.a. Tymczasem obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną powołującego się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wyraźne określenie przepisu prawa procesowego, który został naruszony oraz wskazanie, na czym naruszenie polegało oraz w jaki istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy.
W pkt. 2 zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaistniała przewlekłość miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Tymczasem wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 149 § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. zobowiązując organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązując organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa), może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Z kolei przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jedynym przepisem, który reguluje kwestię stwierdzania przez sąd administracyjny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest art. 149 § 1a p.p.s.a. Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak stwierdzić, że zarzut dotyczy tego właśnie przepisu, a nie art. 149 § 1b, co oznacza, że skarga kasacyjna w odniesieniu do pkt. 2 zaskarżonego wyroku podlega jednak merytorycznemu rozpoznaniu (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 5/2010, poz. 1).
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 2331/16; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13; z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15).
Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, w świetle zebranego materiału dowodowego przyjąć należy, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające uznać, że przewlekłość organ odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ niewątpliwie uchybił przepisom określającym terminy załatwienia sprawy administracyjnej, jednak na dzień wniesienia skargi pozostawał w opóźnieniu niecałe trzy miesiące (decyzję powinien wydać do dnia 8 lutego 2019 r., tj. w ciągu miesiąca od daty wpływu odwołania) i w krótkim czasie od wpływu skargi rozpatrzył odwołanie, wydając decyzję w dniu 20 maja 2019 r. Nie ma więc racji autor skargi kasacyjnej, że organ nie podejmował żadnych czynności przez około 6 miesięcy.
Przeciążenie organu ilością spraw co do zasady nie wyklucza stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, ale nie może być całkowicie pominięte przy ocenie, czy do takiego kwalifikowanego naruszenia doszło. Powyższe pozwala stwierdzić, że przewlekłość organu nie była nacechowana złą wolą, a opóźnienie w tej sprawie nie było drastyczne.
Brak rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej (pkt 3 zaskarżonego wyroku). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako takie nie stanowi więc warunku przyznania sumy pieniężnej. Z drugiej jednak strony nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje go do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Niewątpliwie jednak stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa powinno być uwzględnione przy podejmowaniu decyzji o jej przyznaniu bądź nieprzyznaniu.
Umożliwienie Sądowi przyznania skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Ma być swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. I OSK 2230/17). Nie bez znaczenia pozostaje również aktywność strony, która powinna należycie uzasadnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wykazując, że w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania doznała krzywdy, którą należałoby zrekompensować (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 153/19).
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzenie przewlekłości stanowi wystarczający środek dyscyplinujący organ i nie dostrzegł przesłanek do zastosowania instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest niewątpliwie lakoniczne i dość ogólne, ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani okoliczności sprawy, ani argumenty podniesione w skardze kasacyjnej nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt.
3. W skardze kasacyjnej nie wskazano w ogóle, na czym miałby polegać uszczerbek, jakiego doznała strona wskutek stwierdzonej przewlekłości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano na brak możliwości wyjazdu do rodziny na [...] podczas świąt, niepewność dotyczącą legalności pobytu, utratę zaufania do władzy publicznej.
Nie negując tych odczuć skarżącej trzeba jednak stwierdzić, że z uwagi na okres, w jakim organ odwoławczy pozostawał w przewlekłości, wydanie decyzji dość szybko po otrzymaniu skargi, brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, nie doszło podczas przedmiotowej przewlekłości do takiej szkody moralnej u skarżącej, która uzasadniałaby przyznanie sumy pieniężnej. Nie można też pominąć, że jak wynika z akt sprawy skarżąca w trakcie oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wykonywała pracę, otrzymując za nią stosowne wynagrodzenie.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.