Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1611/18

Uzasadnienie

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 17 listopada 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1336/17, uwzględnil skargę (...) Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i uchylił zaskarżone postanowienie.

1.2 Zaskarżonym postanowieniem z (...) marca 2017 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.; dalej Kpa) oraz art. 60 ust. 1, w zw. art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej upzp), po rozpatrzeniu zażalenia inwestora na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z (...) stycznia 2017 r. nr (...), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr (...), obręb E., gmina D., postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ stwierdził, że działka jest tylko częścią większej inwestycji, a w przypadku jej realizacji naruszony zostanie zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

1. 2. Skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie wskazując, że ww. działka ma poniżej pół hektara powierzchni i nie ma na niej nieużytków oraz, że nie będą tam budowane żadne parkingi, rampy, place składowe, tylko domy mieszkalne jednorodzinne. Ponadto w ocenie skarżącego organ wprowadził inwestora w błąd uzasadniając, że teren znajduje się w (...) Obszarze Chronionego Krajobrazu - co nie jest prawdą.
2. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
3. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z 17 listopada 2017 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził natomiast, że skarga okazała się niezasadna. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organu, że planowana inwestycja może naruszać zakaz wynikający z § 4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Nr 113 Wojewody Warmińsko — Mazurskiego z dnia (...) listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...) (Dz. U. Woj. Warm. — Maz. z 2008 r. Nr 176, poz. 2581). Zasadnym jest uznanie zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych położonych na działce nr (...), za część większej inwestycji, tj. za część kompleksu zabudowy mieszkaniowej, zaplanowanym do realizacji na działkach nr (...), (...), (...) oraz (...). Projektowana inwestycja stanowi zatem przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Takie stanowisko organu koresponduje z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, zgodnie z którym pojęcie "teren" oznacza, że inwestycja może obejmować kilka działek. Prawidłowo zatem organ nie zawęził analizy tylko do jednej działki. W związku z powyższym, zarzut inwestora, dotyczący powierzchni działki nr (...) jest bezzasadny. Naruszenie wskazanego przepisu stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia, w związku z czym Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz 1302 ze zm.; dalej Ppsa), oddalił skargę.
4. 5.1. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administarcyjnego, zaskarżając go w całości.
5. 5.2. W skardze kasacyjnej zarzucono sprzeczność oceny prawnej dokonanej w uzasadnieniu wyroku z sentencją wyroku, co zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowi naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, i art. 77 § 1 Kpa poprzez nie wykazanie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, skoro sam dokonał oceny, że organ ten wykazał niezgodność projektu decyzji o warunkach zabudowy z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, co stanowiło wystarczającą podstawę odmowy uzgodnienia, tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 Ppsa, tak jak wskazał w uzasadnieniu, konkludując, iż skargę oddala;
7. b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez dokonanie oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost sprzecznej z sentencją wyroku, bowiem uchylając postanowienie organu odwoławczego w ocenie prawnej Sąd l instancji wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo wykazał niezgodność projektu decyzji z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, co było wystarczające do odmowy uzgodnienia, a zatem w ocenie Sądu skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Ppsa, tym samym taki wyrok może nie poddawać się w ogóle ocenie instancyjnej, toteż uchylenie postanowienia organu odwoławczego było, co najmniej przedwczesne.
8. 5.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Nr 113 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, jako wzorca kontroli, ponieważ organ odwoławczy nie stosował w ogóle tego przepisu, bowiem uznał, że wystarczające jest wykazanie niezgodności projektu decyzji z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 143, tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić w oparciu o art. 151 Ppsa, co prawidłowo wykazał także w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu, następnie w konkluzji, iż skargę oddala na podstawie art. 151 Ppsa.
9. 5.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1 Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

6.2 Trafnie podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art.141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższą funkcję niezbędne jest, aby wszystkie jego elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie Sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest zarówno kontrola orzeczenia, które nie zawiera wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), jak i orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 19 listopada 2014 r. sygn. II FSK 2790/12).

6.3 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia opisanych powyżej wymogów wynikających z art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść uniemożliwia bowiem ustalenie, jakimi względami kierował się Sąd I instancji uwzględniając skargę i uchylając zaskarżone postanowienie. Całe uzasadnienie zaskarżonego wyroku potwierdza bowiem prawidłowość zaskarżonego postanowienia i stwierdza, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa. Zachodzi zatem całkowita sprzeczność pomiedzy uzasadnieniem wyroku a jego sentencją, która uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Zawarta w zaskarżonym wyroku ocena prawna, na co zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, uniemożliwia oragnowi wydanie postanowienia odmiennego od tego, które zostało uznane przez Sąd I instancji za wadliwe.

1. 6.4. Z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, odniesienie się do sformułowanych w niej pozostałych zarzutów byłoby przedwczesne.

1. 6.5. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 207 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.

6.6.Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.