Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1315/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...].
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła adresatka powyższych decyzji J. Z., zarzucając naruszenie:
- – art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, dalej "P.u.s.a.") poprzez nieumieszczenie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia co do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w podlegającym kontroli rozstrzygnięciu organu oraz niewykazanie, który przepis prawa materialnego został naruszony i w jaki sposób;
- – art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez nieumieszczenie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia co do naruszeń przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w podlegającym ocenie rozstrzygnięciu organu oraz niewykazanie, który procedury mógł zostać tak naruszony i w jaki sposób;
- – art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez nieodniesienie się w zakresie dotyczącym postępowania przed organem pierwszej instancji oraz decyzji tego organu do naruszeń przepisów, które miały wpływ na wynik sprawy i które spowodowały konieczność uchylenia decyzji tego organu.
Wskazując na powyższe J. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Podkreślenie kwestii zawiązania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej okazało się szczególnie istotne z perspektywy niniejszej sprawy. We wniesionym przez pełnomocnika J. Z. środku zaskarżenia przedstawiono bowiem jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i ustawy ustrojowej, natomiast nie ma odniesienia do proceduralnych i materialnoprawnych aspektów sprawy odnoszących się do etapu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie twierdzi przy tym, że skarga kasacyjna jest sporządzona błędnie czy nierzetelnie. Widzi jednak potrzebę zaakcentowania granic skargi kasacyjnej, zaznaczając, że wobec ich wąskiego wyznaczenia nie był legitymowany do badania szerszego wachlarza aspektów sprawy.
Przedmiotem skargi na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Warszawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora, którą:
- – uchylono decyzję Powiatowego Inspektora nakładającą na J. Z. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w użytkowaniu strefy kontrolowanej sieci gazowej wysokiego ciśnienia DN 400 polegających na usunięciu składowanego złomu znajdującego się w strefie kontrolowanej i w pasie eksploatacyjnym gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 przebiegającego przez działkę [...] (obręb [...], gmina [...]) na odległość minimum 15,0 m licząc od jego osi i zarazem
- – umorzono prowadzone przed organem pierwszej instancji.
Wojewódzki Inspektor stwierdził, że organy nadzoru budowlanego mogą podjąć odpowiednie działania z zakresu nadzoru budowlanego jedynie w sytuacji, gdy w strefie kontrolowanej gazociągu wzniesiono obiekty budowlane. Składowany złom zdaniem organu drugiej instancji nie stanowi obiektu budowlanego ani budowli bądź innego rodzaju zabudowy w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A., ocenił sprawę inaczej aniżeli Wojewódzki Inspektor.
Zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego zostało wszczęte w przedmiocie bezpieczeństwa użytkowania gazociągu DN 400 na odcinku działki [...] z uwagi składowanie na niej w strefie kontrolowanej gazociągu złomu stalowego.
Sąd zaznaczył, że gazociąg zgodnie z art. 3 pkt 3a P.b. jest obiektem budowlanym liniowym i podlega prawu budowlanemu. Stosownie do § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640), na okres użytkowania gazociągu należy wyznaczyć strefy kontrolowane (ust. 1). Definicję sfery kontrolowanej zawarto w § 2 pkt 30 rozporządzenia. Jest nią obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego, podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. W strefie kontrolowanej nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania (§ 10 ust. 3 rozporządzenia).
Sąd wyjaśnił, że strefa kontrolna służy utrzymywaniu gazociągu we właściwym stanie, nakazuje powstrzymywanie się przed podejmowaniem czynności zagrażających trwałości i prawidłowemu użytkowaniu gazociągu. Weryfikowanie właściwego utrzymywania strefy kontrolnej wzdłuż gazociągu może należeć do kompetencji nadzoru budowlanego. Zgodnie natomiast z z art. 81 ust. 1 pkt 1 list. b P.b. do podstawowych obowiązków organów administracji nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych.
Sąd wywodził wreszcie, że gazociąg, jako obiekt budowlany, postrzegany musi być w integralny sposób ze strefą kontrolowaną. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
W konkluzji wyroku Sąd wskazał, że organ powinien: ustalić stan samego gazociągu jako obiektu budowlanego zlokalizowanego na odcinku działki [...] oraz ocenić czy stan jej zagospodarowania spowodował zaistnienie nieprawidłowości, zbadać, czy na terenie strefy kontrolowanej gazociągu zlokalizowanej na wymienionej działce znajduje się obiekt budowlany, który w szczególności może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Sąd polecił też ocenić, czy znajduje się tam "składowisko odpadów" (złomu) w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Na podstawie poczynionych ustaleń Sąd wskazał organowi na konieczność rozważenia nakazania w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z zakreśleniem terminu wykonania obowiązku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sens zaskarżonego wyroku, wyrażony w jego uzasadnieniu, jest jasny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postępowanie ma za przedmiot przede wszystkim bezpieczeństwo użytkowania gazociągu DN 400 w kontekście działań J. Z., która – jak wynika z akt sprawy – zbiera złom w obrębie strefy kontrolowanej tego obiektu. Sąd uznał, że kwestie te mieszczą się w sferze uprawnień organu, wyznaczonych przepisem art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., który pozwala organom nadzoru budowlanego kierować przez określone nakazy (usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany (w tym przypadku gazociąg w relacji do zagospodarowania otoczenia, to jest strefy kontrolowanej) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.
J. Z. w skardze kasacyjnej nie kwestionuje merytorycznej warstwy wywodu Sądu pierwszej instancji. Zarzucając naruszenie przepisów określających treść uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego (art. 141 § 4 P.p.s.a.) w powiązaniu z podstawami uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.) i przepisami wskazującymi na przedmiot kontroli sądowej (art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.) oraz przepisem pozwalającym stosować środki prawne w stosunku do aktów lub czynności podjętych w graniach sprawy (art. 135 P.p.s.a.), skarżąca twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał regulacji materialnych i proceduralnych, które zostały naruszone i które usprawiedliwiły uwzględnienie skargi.
Argumenty skarżącej kasacyjnie nie są całkowicie pozbawione racji. Rzeczywiście w motywach zaskarżonego wyroku zabrakło sprecyzowania jakie przepisy naruszyły organy nadzoru budowlanego. O ile w wywodzie Sądu pierwszej instancji zwrócono uwagę na art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., to nie ma wprost stwierdzenia o jego naruszeniu. Podobnie nie ma odniesienia do podstawy prawnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora, w szczególności art. 105 § 1 K.p.a. (dotyczącej tej części orzeczenia, w jakim organ ten umorzył postępowanie).
Powyższe braki uzasadnienia wyroku nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak zaznaczono, skarżąca kasacyjnie nie wywiodła zarzutów co do proceduralnej ani materialnej strony kontrolowanego postępowania administracyjnego. W zasadzie zakwestionowała tylko kompletność wywodu Sądu pierwszej instancji w zakresie wskazania naruszeń po stronie organów administracji zidentyfikowanych przez ten Sąd. O ile jednak uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest rzeczywiście dotknięte takimi brakami, to jednak nie pozwala to na podważenie wydanego orzeczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe (naruszono w domyśle art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.). Przeciwnie do Wojewódzkiego Inspektora Sąd pierwszej instancji dostrzegł bowiem (i to jasno wyraził) potrzebę badania stwierdzonych naruszeń w obrębie działki [...] ([...]) i w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 – w trybie art. 66 P.b.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w punkcie 1. sentencji wyroku orzekł o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Do zasądzonych kosztów postępowania doliczono także kwotę uiszczonej opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa, która nie była rozliczona w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji (k. 6 akt sądowych).
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] lutego 2023 r. (k. [...] akt sądowych).