Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1614/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 994/14, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania skrzynek lęgowych na budynku.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Fundacja "[...]", w piśmie z 26 lutego oraz 5 marca 2012 r., zgłosiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, zniszczenie bardzo licznego siedliska szpaków i wróbli w remontowanym budynku przy ul. [...] 9 w Warszawie. Gniazda mieściły się w szczelinach za obudową z drewnianych listew, która pokrywała elewację w górnej części budynku. Fundacja podkreśliła, iż łatwy dostęp do szpar i dziur powodował, że miejsce to stanowiło idealne, bezpieczne miejsce lęgowe i co roku kilkadziesiąt par szpaków i wróbli wyprowadzało tam lęgi. Wartość tego siedliska była tym większa, że na osiedlu [...] w poprzednich latach zniszczono podczas remontów prawie wszystkie siedliska. W okolicy nie ma więc innych miejsc, w których ptaki mogłyby się osiedlić. Fundacja zwróciła się o informację czy administracja budynku zleciła wykonanie przed remontem opinii ornitologicznej i uzyskała zgodę RDOŚ w Warszawie na zniszczenie siedliska. Do zgłoszenia z 26 lutego 2012 r. załączono zdjęcia obiektu i gniazdujących tam ptaków.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nałożył na [...] S.A. obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych polegających na umieszczeniu 20 skrzynek lęgowych typu A dla wróbli (Passer domesticus), na budynku przy ul. [...] 9 w Warszawie oraz umieszczenie na okolicznych drzewach 10 skrzynek lęgowych typu B dla szpaków (Sturnus vulgaris), w terminie do 30 września 2012 r.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] marca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i z przyczyn proceduralnych przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Zdaniem GDOŚ organ I instancji nie objął przedmiotowym postępowaniem wszystkich jego stron, w tym właściciela budynku, na którym prowadzone miały być działania naprawcze, co stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a.

RDOŚ w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2013 r., ponownie nałożył na [...] S.A. obowiązek wykonania działań naprawczych polegających na umieszczeniu 20 skrzynek lęgowych dla wróbli na budynku przy ul. [...] 9 oraz umieszczeniu na okolicznych drzewach 10 skrzynek lęgowych dla szpaków z terminem wykonania obowiązku do końca grudnia 2013 r.

Wskazano, iż działania naprawcze mają na celu przywrócenie elementów przyrodniczych do stanu początkowego lub przybliżonego do stanu początkowego w możliwie najkrótszym czasie, przy czym winne być one wykonane pod nadzorem ornitologa, a w terminie 14 dni od ich zakończenia należy przedstawić sprawozdanie zawierające opis przeprowadzonych działań wraz z dokumentacją fotograficzną.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w decyzji z [...] marca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i orzekł nowy termin ich wykonania.

Spółka zaskarżyła ww. decyzję w części nakazującej umieszczenie budek lęgowych na budynku przy ul. [...] 9 w Warszawie. Podkreślono, iż skarga połączona jest z żądaniem częściowego uchylenia decyzji. Skarżący poinformował, iż w następstwie decyzji zwrócił się do właściciela i zarządcy budynku, którym jest Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" z siedzibą w Warszawie, (dalej: SMB "[...]") z prośbą o wyrażenie zgody na powieszenie przedmiotowych budek. W piśmie z 9 kwietnia 2014 r. SMB "[...]" nie wyraziła zgody na powieszenie budek na ścianach budynku.

Jednocześnie skarżący zwrócił się do projektantki elewacji, będącej właścicielem praw autorskich do koncepcji z analogicznym zapytaniem. W piśmie z 8 kwietnia 2014 r. pani B. K. – architekt również nie wyraziła zgody na powieszenie budek na ścianach budynku. Wobec oczywistego zdaniem Spółki, braku możliwości zawieszenia budek na budynku przy ul. [...] 9 w Warszawie bez wchodzenia w kolizję z innymi przepisami skarżący wniósł o uchylenie powyższych decyzji w części nakazującej wieszanie budek na budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy szkodowej jej przepisy mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub przez inną działalność w przypadku szkody w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych. Użycie zwrotu szkody w środowisku "spowodowane przez działalność" nakazuje obejmowanie tym pojęciem wykonywania konkretnych działań w elementach przyrodniczych, których dotyczy ustawa szkodowa, powodujących bądź to szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie nią zagrożenie. Bardziej precyzyjnie zakres stosowania tych przepisów sformułowany został w dyrektywie nr 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.Urz. UE L z 30 kwietnia 2004 r.). Mowa w niej jest o zastosowaniu jej przepisów do szkód wyrządzonych środowisku przez wykonywanie działalności zawodowej.

"Fundacja [...]" w piśmie z 5 marca 2012 r. zgłosiła szkodę w środowisku polegającą na zniszczeniu siedlisk dwóch chronionych gatunków ptaków - szpaka i wróbla w remontowanym budynku przy ul. [...] 9 w Warszawie. Sąd stwierdził, że organizacja ekologiczna jest uprawniona do zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, jeżeli dotyczą one środowiska jako dobra wspólnego (art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej). Zdaniem Sądu, nie każde zagrożenie szkodą w środowisku lub bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, dotyczy środowiska jako dobra wspólnego. Przesłanka w postaci "środowiska jako dobra wspólnego" jest zatem elementem, od którego ustawodawca uzależnia dalszy przebieg postępowania prowadzonego w trybie art. 24 ustawy szkodowej.

Organ zatem powinien zbadać, czy zgłoszenie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku dokonane przez organizację ekologiczną, dotyczy środowiska, jako dobra wspólnego. Brak bowiem takiej przesłanki uniemożliwia organizacji ekologicznej zainicjowanie postępowania na podstawie własnego zgłoszenia. W przepisach prawa brak jest definicji legalnej "środowiska jako dobra wspólnego". W literaturze dokonano wykładni tego pojęcia poprzez odwołanie się do konstrukcji jurydycznej strategicznych zasobów naturalnych kraju uregulowanych w ustawie z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ww. ustawy do strategicznych zasobów naturalnych kraju zalicza się: 1) wody podziemne oraz wody powierzchniowe w ciekach naturalnych i w źródłach, z których te cieki biorą początek, w kanałach, w jeziorach i zbiornikach wodnych o ciągłym dopływie, 2) wody polskich obszarów morskich wraz z pasmem nadbrzeżnym i ich naturalnymi zasobami żywymi i mineralnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdującego się w granicach tych obszarów, 3) lasy państwowe, 4) złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej, 5) zasoby przyrodnicze parków narodowych.

Zdaniem W. Radeckiego, "te pięć grup zasobów przyrodniczych wchodzą w skład środowiska jako dobra wspólnego w rozumieniu tych przepisów prawnych, w jakich pojęcie «dobra wspólnego» występuje". Dalej Sąd wskazał, że pojęcie "środowisko jako dobro wspólne" jest pojęciem węższym od terminu "środowisko", którego definicja legalna znajduje się w art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Według tego przepisu, przez środowisko – rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Dokonując wykładni pojęcia "środowisko jako dobro wspólne", należy wyodrębnić dwie kategorie dóbr: 1) dobra niepodzielne oraz 2) dobra podzielne.

Dobra niepodzielne nie mogą być przydzielone pojedynczym podmiotom, ponieważ łącznie tworzą "wspólne dobro niepodzielne. Dobra podzielne mogą być przydzielane na własność oraz na wyłączny użytek dla jednostek. Pojęcie środowiska jako dobra wspólnego nie może być zatem utożsamiane z pojęciem środowiska w rozumieniu definicji ustawowej, którą zawiera art. 3 pkt 39 p.o.ś. Pojęcia te różnią się od siebie. Zdaniem Sądu, pojęcie środowiska jako dobra wspólnego obejmuje elementy stanowiące strategiczne zasoby naturalne kraju wymienione w art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Interpretując treść pojęcia - "środowiska jako dobra wspólnego" można odwołać się do klasyfikacji prawnej zasobów naturalnych, która opiera się najczęściej na przesłance ich stosunku do obszarów zwierzchnictwa państwowego lub wyłącznej jurysdykcji państwa.

W rozpatrywanej sprawie zgłoszeniem z 5 marca 2012 r., skierowanym do RDOŚ w Warszawie Fundacja zawiadomiła organ ochrony środowiska o stwierdzeniu szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu siedlisk dwóch chronionych gatunków ptaków - szpaka i wróbla. Z powyższego zgłoszenia nie wynika, że dotyczyło ono zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku jako dobra wspólnego. Zgłoszenie Fundacji w ocenie Sądu, dotyczyło lokalnych zagrożeń dla ptaków gniazdujących w starych elementach elewacji budynku przy ul. [...] 9 w Warszawie, a nie obejmowało środowiska jako dobra wspólnego. Potwierdza to także cała dokumentacja w sprawie. Z treści art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej wynika, iż jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie Fundacja nie mogła skutecznie dokonać zgłoszenia szkody w środowisku w trybie art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej, ponieważ zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku nie dotyczyła środowiska jako dobra wspólnego. Organy ochrony środowiska w toczącym się postępowaniu w żaden sposób nie analizowały zgłoszenia Fundacji pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej.

Ponadto podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 15 ustawy szkodowej. Według tego przepisu, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań. W decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska określa: 1) zakres i sposób przeprowadzenia działań zapobiegawczych, w tym czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko;

1. 2) stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;
2. 3) zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych;
3. 4) termin wykonania obowiązku, o którym mowa w ust.
4. 1. Przy wydawaniu decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 13 ust. 6 ustawy szkodowej.

Z treści art. 15 ustawy szkodowej wynikają przede wszystkim obowiązki prawne dla podmiotów korzystających ze środowiska oraz organów ochrony środowiska. Norma ustalona na podstawie art. 15 ustawy szkodowej ma zastosowanie, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie wykonał obowiązków podjęcia działań zapobiegawczych i działań naprawczych. Do podjęcia tych działań zobowiązany jest podmiot korzystający ze środowiska. Kluczowe znaczenie zatem w niniejszej sprawie, miało określenie sposobu i zakresu wykonania obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w decyzji RDOŚ w Warszawie z [...] października 2013 r.

Obowiązek wykonania działań naprawczych na podstawie art. 15 ustawy szkodowej jest pochodną ogólnego obowiązku prawnego ochrony środowiska określonego w art. 74 ust. 2 i art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych określony przez organ ochrony środowiska nie spełnia wymagań określonych w art. 15 ust. 2 ustawy szkodowej. W decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska określa m.in. zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych. RDOŚ w Warszawie w decyzji z [...] października nałożył na Spółkę, obowiązek wykonania działań naprawczych polegających na: a) umieszczeniu 20 skrzynek lęgowych dla wróbli (Passer domesticus) typu A na budynku przy ul. [...] w Warszawie, b) umieszczeniu na okolicznych drzewach skrzynek lęgowych typu B dla szpaków (Sturnus vulgaris).

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wyjaśnił, że "skrzynki lęgowe dla wróbli (typ A, zawieszane na ścianach budynku, ponieważ ptaki te niechętnie zajmują skrzynki powieszone na drzewach) o wysokości ścianki przedniej 28 cm, wysokość ścianki tylnej 30 cm, szerokości ścianki przedniej 11 cm, szerokości ścianki bocznej 10 cm, średnicy otworu wlotowego 3,3 cm oraz odległości dolnej krawędzi otworu wlotowego od dna skrzynki wynoszącej 21 cm również powinny zostać powieszone na wysokości powyżej 3 metrów. Odległość ta (głębokość skrzynki) jest szczególnie istotna, ponieważ niewłaściwa konstrukcja skrzynki: zbyt płytkie wnętrze lub zbyt nisko nad dnem skrzynki umieszczony otwór wlotowy umożliwiają drapieżnikom, przede wszystkim kunom, złowienie wysiadującego ptaka dorosłego lub wybranie z gniazda piskląt".

W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko dodatkowo wyjaśnił, że "z pisma z 9 kwietnia 2014 r. znak: [...] wynika, że właściciel budynku nie wyraził co prawda zgody na umieszczenie na elewacji budynku przy ul. [...] 9 skrzynek lęgowych dla wróbli, jednak zaproponował zamontowanie ich na dachu budynku na attyce, bezpośrednio nad ścianą zewnętrzną budynku". Organ skarżony wskazał, iż zgodnie z zapisem decyzji pkt a, skrzynki lęgowe miały być umieszczone na budynku przy ul. [...] 9. Tym samym wskazane SMB "[...]" miejsce wypełnia dyspozycję decyzji".

W ocenie Sądu z zestawienia treści uzasadnienia decyzji RDOŚ w Warszawie z [...] października 2013 r. oraz z uzasadnienia stanowiska GDOŚ przedstawionego w odpowiedzi na skargę nie wynika jasno w jaki sposób powinno nastąpić wykonanie obowiązku przez stronę skarżącą, polegającego na umieszczeniu 20 skrzynek lęgowych dla ptaków na budynku przy ul. [...] 9. Brak precyzji w określeniu zakresu i sposobu przeprowadzenia działań naprawczych odzwierciedla także pkt. b decyzji RDOŚ w Warszawie, który przewiduje obowiązek umieszczenia na okolicznych drzewach 10 skrzynek lęgowych typu B dla szpaków. Na podstawie tak określonego zakresu obowiązku nie można też ustalić w jakiej odległości od budynku powinny być położone okoliczne drzewa, zwłaszcza w sytuacji, gdy budynek zlokalizowany jest na terenie dużego miasta. Wyjaśnienie pojęcia "okoliczne drzewa" może stwarzać uzasadnione wątpliwości po stronie podmiotu korzystającego ze środowiska i zobowiązanego do wykonania działań naprawczych.

Sąd zaznaczył, że określenie zakresu i sposobu przeprowadzenia działań naprawczych musi być precyzyjne, choćby z tego powodu, aby nałożony obowiązek na podmiot korzystający ze środowiska był zrozumiały i nie budził wątpliwości w zakresie jego zasięgu oraz treści. Organ ochrony środowiska określając zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy szkodowej, obowiązany jest ponadto do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy nałożeniu tego obowiązku, a obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku po stronie organu ochrony środowiska stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2014 r. GDOŚ, nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek wieszania skrzynek lęgowych dla ptaków wyłącznie na ścianach budynku.

Ponadto uzasadnienie decyzji winno, stosownie do zawartej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, tak odzwierciedlać stanowisko organów, by strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania. Reasumując, organ II instancji wadliwie określił zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, GDOŚ powinien uwzględnić wyżej sformułowane uwagi. Organ odwoławczy rozważy również wszystkie zarzuty odwołania celem rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżone orzeczenie narusza zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego:
2. a) art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez błędną ocenę pojęcia "środowisko, jako dobro wspólne" ograniczającą rozumienie tego pojęcia w odniesieniu do fauny i flory tylko do zasobów przyrodniczych parków narodowych, podczas gdy w ocenie organu skarżącego, zdarzenie dotyczące szkody w środowisku w chronionych gatunkach lub chronionych siedliskach przyrodniczych lub bezpośredniego zagrożenia taką szkodą, tj. zdarzenie o konsekwencjach w skali mającej znaczący wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków i siedlisk z samej swojej istoty mieści się w pojęciu "środowiska, jako dobra wspólnego", przy czym podkreślono, że z dniem 5 września 2014 r. ust. 2 art. 24 ustawy szkodowej, zawierający pojęcie "środowiska, jako dobra wspólnego" został uchylony na mocy art. 9 pkt. 18 lit. a/ ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1101);
3. b) art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, poprzez uznanie że wszczęcie postępowania nie miało uzasadnienia w przedmiotowej sprawie, podczas gdy treść przepisu przywołanego artykułu wskazuje w sposób klarowny – niebudzący wątpliwości, iż w przypadku gdy podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, obowiązkiem organu ochrony środowiska jest nałożenie na ten podmiot obowiązku przeprowadzenia takich działań;
4. c) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej, poprzez uznanie, iż brak zbadania czy zgłoszenie dokonane przez organizację ekologiczną, dotyczy "środowiska, jako dobra wspólnego", miał wpływ na wynik sprawy, podczas gdy powzięta przez organ informacja o zaistniałym zdarzeniu i tak wymagała od tego organu prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska obowiązków wykonania działań naprawczych,
5. d) art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy szkodowej, poprzez błędną ocenę, iż zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych nałożonych na [...] S.A. określony przez organ ochrony środowiska nie spełniał wymagań określonych w tym przepisie, podczas gdy wskazany w decyzji organu I instancji zakres i sposób przeprowadzenia działań był określony, wykonalny i egzekwowalny;
6. 2) naruszenie prawa procesowego:
7. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę na podstawie akt sprawy materiału dowodowego prowadzącą do konkluzji, iż skarżone decyzje nie wskazywały w sposób klarowny sposobu wykonania obowiązku przez stronę skarżącą, podczas gdy decyzje te takie wskazania zawierały;
8. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę na podstawie akt sprawy materiału dowodowego prowadzącą do konkluzji, iż skarżone decyzje nie zawierały wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy nałożeniu obowiązków, podczas gdy uzasadnienia decyzji takie wyjaśnienia zawierały, a ponadto także poprzez nakazanie organowi II instancji rozważenia:

1. 1) wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, konkretyzując, iż zarzut dotyczy braku wyjaśnienia przez organ odwoławczy zasadności przesłanek wieszania skrzynek lęgowych dla ptaków wyłącznie na ścianach budynku przy ul. [...] 9, podczas gdy żadna z wydanych decyzji nie nakazywała wieszania skrzynek lęgowych wyłącznie na ścianach budynku,
2. 2) wszystkich zarzutów odwołania celem rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, podczas gdy zarzuty strony były w całości rozpatrywane w obu wydanych przez organ odwoławczy decyzjach (z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] oraz z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...]),
3. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie ich naruszenia przez organ II instancji, podczas gdy do takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie doszło, choćby z uwagi na fakt, iż nie zaistniały okoliczności, w których pojawiłaby się w przedmiotowej sprawie konieczność powołania biegłego, czy też podstaw do kwestionowania udowodnionych okoliczności zaistniałych w przedmiotowej sprawie;
4. d) art. 141 § 4, w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku podstaw przesądzenia o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy w treści uzasadnienia skarżonego wyroku w żaden sposób Sąd nie odniósł się do kwestii konieczności powołania biegłego i zakresu w jakim miałby on dokonać oceny, ani nie wykazał jakich czynności organ skarżony nie wykonał, czy też nie wskazał jakich dowodów nie zebrał, co skutkowałoby wadliwym określeniem zakresu i sposobu przeprowadzenia działań naprawczych;
5. e) art. 141 § 4 w zw., z art. 153 p.p.s.a. poprzez sprzeczność w uzasadnieniu wyroku polegającą na rozbieżności pomiędzy treścią sentencji wyroku, w którym:
6. • wskazano, iż organ II instancji wadliwie określił zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych, podczas gdy określenie to zostało uczynione przez organ I instancji,
7. • uchylona została tylko decyzja organu II instancji, podczas gdy w treści uzasadnienia kwestionowane są zapisy decyzji organu I instancji,
8. f) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 24 ust. 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r. poz. 210) przez niewłaściwą interpretację pojęcia "środowisko jako dobro wspólne" i uznanie, że brak zbadania uprawnienia organizacji ekologicznej do dokonania zgłoszenia w niniejszej sprawie miał wpływ na wynik postępowania przeprowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy obu instancji, organ ochrony środowiska był obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenia o wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, przy czym według ust. 2, jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczyła środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia mógł dokonać organ administracji publicznej albo organizacja publiczna.

W niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w wydanej decyzji z [...] października 2013 r. wskazał, że Fundacja zgłosiła szkodę w środowisku polegającą na zniszczeniu siedlisk dwóch chronionych gatunków ptaków – szpaka i wróbla podczas prac remontowych wykonanych przez spółkę [...], jako inwestora. W następstwie tego zaś zgłoszenia inwestor został wezwany na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy szkodowej do uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych, a następnie wydane zostały decyzje nakładające na podstawie art. 15 ustawy szkodowej obowiązek wykonania działań naprawczych polegających na umieszczeniu określonych skrzynek lęgowych na oznaczonym budynku oraz na okolicznych drzewach.

Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku zwrócił uwagę, że organy obu instancji nie zbadały, czy Fundacja mogła skutecznie zainicjować postępowanie w trybie art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej, a mianowicie, czy zgłoszenie szkody w środowisku dotyczyło środowiska jako dobra wspólnego. Interpretując pojęcie "środowisko jako dobro wspólne", Sąd Wojewódzki końcowo przyjął, że pojęcie to "obejmuje elementy stanowiące strategiczne zasoby naturalne kraju wymienione w art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju", a więc takie zasoby przyrodnicze jak m.in. lasy państwowe lub parki narodowe. Rezultatem takiego wnioskowania było stwierdzenie, że zgłoszenie Fundacji przyjęte przez organ ochrony środowiska nie dotyczyło środowiska jako dobra wspólnego, lecz odnosiło się do lokalnych zagrożeń dla ptaków gniazdujących w starych elementach elewacji przedmiotowego budynku.

Powyższa ocena Sądu Wojewódzkiego została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej poprzez zarzut zawężającej interpretacji pojęcia "środowisko jako dobro wspólne".

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że wobec braku definicji ustawowej wskazane było posłużenie się językowymi regułami wykładni. Słownikowe wyjaśnienia "dobra wspólnego" wskazują, że jest to dobro (zasoby, wartość), z którego mogą korzystać wszyscy członkowie pewnej społeczności (coś, z czego wszyscy korzystają np. ogólnodostępny park); dobro wspólne jest też ujmowane jako wartość zbiorowa osiągana przez wspólnoty ludzkie (Encyklopedia PWN). Odnosząc termin "dobro wspólne" do środowiska przyjąć więc trzeba, że nie będą to tylko "strategiczne" zasoby przyrodnicze o dużym, ogólnokrajowym zasięgu terytorialnym – jak przyjął Sąd Wojewódzki, ale również takie o zasięgu lokalnym, ważnym dla mniejszych społeczności.

Nie można więc zaakceptować stanowiska, że niszczenie siedlisk ptaków chronionych występujących na terenie konkretnego osiedla mieszkaniowego nie dotyczy środowiska jako dobra wspólnego. Trafne są uwagi zawarte w komentarzu do omawianego przepisu, autora B. Rakoczego, który stwierdził, że: "Trudno jednak odróżnić (o ile jest to w ogóle możliwe) zagrożenie lub naruszenie środowiska jako dobra jednostki od zagrożenia lub naruszenia środowiska jako dobra wspólnego. Przecież nawet jeżeli ewidentnie ucierpiał interes jednostki, w związku z zagrożeniem lub naruszeniem środowiska, to trudno nie przyjąć, że jednocześnie ucierpiało środowisko jako dobro wspólne. Dla skutków zagrożenia lub naruszenia środowiska nie ma bowiem znaczenia, czy chodzi o dobro jednostki, czy o dobro wspólne. W każdym przypadku zagrożenie lub naruszenie środowiska wpływa na nie jako na całość, a w konsekwencji także na człowieka, zarówno na gatunek, jak i na poszczególne jednostki.

Postrzeganie środowiska jako całości wynika już z samej jego definicji. Ustawodawca pozostaje konsekwentny i nakazuje chronić środowisko jako całość, formułując w art. 5 Prawa ochrony środowiska zasadę kompleksowości" (B. Rakoczy, Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, komentarz do art. 24, LexisNexis, stan prawny 1 marca 2008 r.)

Zgodzić się należy z wym. autorem, że problem rozróżnienia środowiska jako dobra jednostki i jako dobra wspólnego ma znaczenie procesowe przy badaniu legitymacji podmiotu dokonującego zgłoszenia, ale nie ma istotnego znaczenia dla samego wszczęcia postępowania. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, aby do zakresu podmiotowego z ust. 1 art. 24 ustawy szkodowej zaliczyć także organy administracji i organizacje ekologiczne. Właściwa interpretacja ust. 2 art. 24 wymaga uwzględnienia ust. 6, który przewiduje udział organu administracji i organizacji ekologicznej w postępowaniu na prawach strony, jeżeli dokonane przez te podmioty zgłoszenie dotyczy środowiska jako dobra wspólnego.

Wobec powyższego należało przyznać rację Generalnemu Dyrektorowi, który w skardze kasacyjnej zarzucił, że wskazany przez Sąd Wojewódzki brak zbadania czy zgłoszenie dokonane przez organizację ekologiczną dotyczyło "środowiska jako dobra wspólnego" nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy powzięta przez organ informacja o zaistniałym zdarzeniu wymagała przeprowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska wykonania działań naprawczych.

Trzeba przyjąć, że jeżeli hipotetycznie zgłoszenie organizacji ekologicznej nie dotyczyłoby "środowiska jako dobra wspólnego" to skutkowałoby to tym, że nie uzyskałaby ona prawa uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Nie byłoby jednak przeszkód aby organ administracji przyjął takie zgłoszenie w trybie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, a więc tak, jak od każdego podmiotu dokonującego zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożeniu szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. W myśl art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej dla wszczęcia omawianego postępowania decydujące było to, czy zgłoszenie było uzasadnione, a nie to od jakiego podmiotu pochodziło.

Niezależnie od powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy organy w sposób uprawniony przyjęły, że zgłoszenie Fundacji dotyczyło środowiska jako dobra wspólnego.

Słusznie autor skargi kasacyjnej zauważył, że w analizowanym przypadku zgłoszenie dotyczyło populacji ptaków, które w sposób naturalny zamieszkują obszary miejskie i dlatego tak istotna jest ochrona ich siedlisk właśnie na tych obszarach. Wbrew temu co stwierdził Sąd Wojewódzki zgłoszenie nie dotyczyło tylko "lokalnych zagrożeń dla ptaków gniazdujących w starych elementach elewacji budynku przy ul. [...] 9 w Warszawie", lecz z całokształtu ustalonych okoliczności wynikało, że zniszczenie danego siedliska miało znaczący wpływ na stan ochrony wróbli i szpaków w mieście, czy na danym osiedlu.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił szeroką argumentację przedstawiającą uwarunkowania spadku liczebności populacji wróbla i szpaka na terenie kraju, a zwłaszcza w dużych miastach jak Warszawa. Szczególnym elementem stwarzającym zagrożenie dla tych gatunków jest deficyt miejsc lęgowych, co w przypadku wróbli ma związek z nowymi technologiami stosowanymi w budownictwie, w tym pracami remontowymi i termoizolacyjnymi prowadzonymi w istniejących budynkach. Z tych względów należało przyjąć, że chociaż organy obu instancji w decyzjach nie uzasadniły kwestii legitymacji Fundacji w kontekście art. 24 ust. 2 i 6 ustawy szkodowej, to jednak zasadnie potraktowały zgłoszenie, jako dotyczące "środowiska jako dobra wspólnego".

Nie można też pominąć faktu, że w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki – przepis art. 24 ust. 2 był już uchylony wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, obowiązującej od dnia 5 września 2014 r. (art. 9 pkt 18 lit. a/).

Jak podano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej regulacja art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej dotyczy także organów administracji publicznej i organizacji ekologicznych. "Przedmiotowy przepis stanowi transpozycję art. 12 dyrektywy 2004/35/WE. Zgodnie z tym przepisem wszystkie zainteresowane strony mają prawo do zgłoszenia do organu ochrony środowiska faktu wystąpienia zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku oraz potrzeby zobligowania podmiotu korzystającego ze środowiska do podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Uchylany ust. 2 w art. 24 ustawy szkodowej nie wprowadza więc praktycznie żadnych dodatkowych uprawnień ani ograniczeń - jest więc zbędny. Jego obecność i niejednoznaczne sformułowanie dotyczące "szkód w środowisku dotyczących środowiska jako dobra wspólnego" mogą jedynie budzić wątpliwości interpretacyjne i domniemania, że być może organom administracji publicznej i organizacjom ekologicznym przysługuje prawo zgłaszania lub uczestniczenia na prawach strony wyłącznie w odniesieniu do niektórych szkód (nie do końca wiadomo jakich)."

Dokonana zmiana legislacyjna dodatkowo pokazuje, że Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie błędnie uznał, że jeżeli zgłoszenie nie dotyczyłoby "środowiska jako dobra wspólnego" to organizacja ekologiczna nie mogłaby w ogóle zainicjować przedmiotowego postępowania. Ponadto Sąd Wojewódzki nie rozważył, jak dostrzeżone uchybienie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Brak w decyzjach oceny co do uprawnień procesowych Fundacji nie zwalniał Sądu Wojewódzkiego od dokonania samodzielnej analizy w tym zakresie, kończącej się kategoryczną oceną co do konsekwencji prawnych stwierdzonego stanu rzeczy. Tymczasem Sąd Wojewódzki wypowiadając się co do zagadnienia związanego z zastosowaniem w sprawie art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej jednocześnie nie zawarł jasnych wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie, a końcowe wnioski dotyczyły już tylko obowiązku organu ochrony środowiska właściwego określenia zakresu i sposobu przeprowadzenia działań naprawczych.

W takim stanie sprawy zasadne okazały się zarzuty co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt 1 lit. c/, b/ i c/ petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy szkodowej należało uznać, że organ trafnie zanegował ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą zakres i sposób działań naprawczych określonych w decyzji nie spełniał wymagań wymienionego przepisu. Zgodnie z sentencją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nałożono na Spółkę obowiązek wykonania działań naprawczych polegających na umieszczeniu 20 skrzynek lęgowych dla wróbli (typu A) na oznaczonym budynku oraz umieszczenia na okolicznych drzewach 10 skrzynek lęgowych (typu B) dla szpaków, przy czym wskazano, że skrzynki lęgowe należy rozwieszać pod nadzorem ornitologa, a w terminie 14 dni od zakończenia działań naprawczych należy przedstawić sprawozdanie zawierające opis przeprowadzonych działań wraz z dokumentacją fotograficzną.

Wobec takiej treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, Sąd Wojewódzki niezasadnie stwierdził wadliwe określenie działań naprawczych, wymagające ponownego rozpoznania sprawy.

W tym miejscu należy podkreślić, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożona została tylko co do części decyzji, dotyczącej wyłącznie obowiązku umieszczenia budek lęgowych na oznaczonym budynku, co skutkowało uprawomocnieniem się decyzji w pozostałym zakresie. Nieuprawnione były zatem wywody Sądu Wojewódzkiego co do braku precyzji w określeniu obowiązku polegającego na umieszczeniu budek lęgowych na "okolicznych drzewach", a tym bardziej wadliwe było orzekanie o uchyleniu całej zaskarżonej decyzji. Notabene Spółka już w pierwszym odwołaniu wskazywała na częściowe wykonanie obowiązku polegającego na umieszczeniu skrzynek lęgowych w sąsiedztwie budynku, a zastrzeżenia strony zasadniczo dotyczyły wykonania czynności związanych z umieszczeniem skrzynek lęgowych na przedmiotowym budynku, co miałoby skutkować uszkodzeniem nowej elewacji. Spółka do skargi dołączyła pismo Spółdzielni Mieszkaniowej z 9 kwietnia 2014 r. z informacją, że Zarząd SMB nie wyraził zgody na umieszczenie skrzynek lęgowych na elewacji budynku oraz jednocześnie propozycją zamontowania skrzynek na dachu budynku na attyce, bezpośrednio nad ścianą zewnętrzną budynku.

Sąd Wojewódzki kontrolując wydane w sprawie decyzje nie uwzględnił całej treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który nie tylko określił obowiązek umieszczenia skrzynek lęgowych na budynku, ale też wskazał, że ich rozmieszczenie ma być dokonane pod nadzorem ornitologa, a następnie przedstawione w sprawozdaniu.

Jeżeli więc w istocie wątpliwości Spółki dotyczyły sposobu wykonania działań naprawczych to zbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że Sąd Wojewódzki nie zakwestionował oceny organów obu instancji co do zaistniałej szkody w środowisku, jak też potrzeby podjęcia określonych działań naprawczych. Wbrew temu co wskazał Sąd Wojewódzki w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie doszło do takiego naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80, 84 k.p.a., które mogło uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji. Natomiast braki uzasadnienia decyzji dotyczące zakresu i sposobu przeprowadzenia działań naprawczych pozostały bez wpływu na wynik sprawy. Z całej argumentacji przedstawionej w kontrolowanych decyzjach wynika, że zakres i rodzaj działań naprawczych ma doprowadzić do przywrócenia elementów przyrodniczych do stanu początkowego lub przybliżonego do stanu początkowego. Jeżeli na etapie wykonywania decyzji pojawiłyby się trudności w realizacji obowiązku to podlegałoby to uzgodnieniu z ornitologiem, który miał nadzorować rozmieszczenie skrzynek.

Ewentualne wątpliwości co do sposobu i konkretnych miejsc ich umieszczenia powinny być wyjaśnione przez podmiot zobowiązany oraz nadzorującego ornitologa. Należy też założyć, że ewentualne obiektywne przeszkody w pełnym wykonaniu działań naprawczych byłyby przedstawione w sprawozdaniu, co podlegałoby ocenie właściwego organu.

Zasadniczo jednak, z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz treści decyzji nie wynika, aby sposób i zakres działań naprawczych był określony niewłaściwie, czy mało precyzyjnie. Trudno wymagać od organu ochrony środowiska, aby w rozstrzygnięciu decyzji zawarł szczegółowe wskazania co do technicznego sposobu realizacji przedmiotowego obowiązku. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę na błędne stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, iż: "W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2014 r. GDOŚ nie wyjaśnił stronie zasadności wieszania skrzynek lęgowych dla ptaków wyłącznie na ścianach budynku (...)", podczas gdy w decyzji organu pierwszej instancji nakazano umieszczenie skrzynek lęgowych "na budynku", a nie "na ścianach budynku", co oznacza możliwość ich umieszczenia także na innych elementach budynku, a więc również w miejscach wskazanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową w piśmie z 9 kwietnia 2014 r. Kierując się ponadto racjonalnością wszystkich podmiotów mających brać udział w realizacji działań naprawczych – przyjąć należało, że obowiązki objęte decyzją zostały określone w stopniu wystarczającym do prawidłowego ich wykonania.

Jak wskazał autor skargi kasacyjnej, w sprawie pozostawiono stronie margines elastyczności w wykonaniu obowiązku, gdyż sztywne wskazania co do rozmieszczenia skrzynek lęgowych mogłyby spowodować problemy skutkujące potrzebą zmiany decyzji.

Zgodzić się również należało z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, że w wydanych decyzjach w sposób wystarczający wyjaśniono zarówno podleganie Spółki pod zakres podmiotowy ustawy szkodowej, jak i wykazano przesłanki zastosowania w sprawie art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej oraz nałożenia obowiązku wykonania określonych działań naprawczych. W rezultacie nie było podstaw do uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji, celem ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Z tych wszystkich względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się usprawiedliwione, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz orzeczeniem o oddaleniu skargi, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.