Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 34/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia zapisu o zameldowaniu na pobyt stały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- 1) art. 31 ust. 1 i art. 38 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657, z późn. zm.; dalej w skrócie: u.e.l.) w zw. z art. 28 K.p.a.- przez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, iżby śmierć osoby, która zameldowała się, osobiście bądź przez pełnomocnika, w danym miejscu na pobyt stały wbrew art. 25 ust. 1 u.e.l., stanowiła przeszkodę prawną do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie anulowania (usunięcia) w trybie art. 31 ust. 1 u.e.l,, zapisu w rejestrze mieszkańców potwierdzającego owo zameldowanie, gdyż postępowanie w takiej sprawie, jako dotyczące wyłącznie interesu prawnego osoby zameldowanej, byłoby bezprzedmiotowe;
- 2) art. 31 ust. 1 u.e.l. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 23 K.c. - przez bezpodstawne przyjęcie, jakoby córki osoby, o której mowa w pkt 1, w podawanych okolicznościach nie mogły skutecznie ubiegać się o anulowanie (usunięcie) takiego zapisu z powołaniem się na naruszenie, przysługującego im z mocy art. 23 K.c., prawa do kultywowania pamięci o zmarłym ojcu, ponieważ nie mają w tym interesu prawnego.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego wyroku oraz o rozpoznanie skargi, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.
Rozważania należy zacząć od spostrzeżenia, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązujacym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przesłanki odmowy wszczęcia postepowania mają charakter przedmiotowy i podmiotowy. Przesłanka przedmiotowa odmowy wznowienia postępowania pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy administracyjne rozstrzygane w formie decyzji (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski “Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 384).
Rozumienie sprawy administracyjnej przynieść musi oparcie jej i powiązanie z koncepcją stosunku prawnego. Stosunek prawny zachodzi wtedy, gdy prawo przedmiotowe ma dla dwóch podmiotów takie znaczenie, że w określonych warunkach sytaucja prawna jednego podmiotu jest połączona z sytuacją prawną drugiego. W ramach stosunków prawnych administracja jest upoważniona do jednostronnego nakładania obowiązków lub nadawania uprawnień określonym podmiotom bądź te podmioty mogą domagać się od administarcji określonych rozstrzygnięć dotyczących sfery jej uprawnień lub obowiązków. Sprawę administracyjną stanowi więc, przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 333-334; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 58).
W analizowanym przypadku podstawą zaistnienia sprawy administracyjnej jest stosunek między organem meldunkowym a osobą zameldowaną oparty na normie art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2010 r. poz. 217 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1382 ze zm.).
Stosunek ten ustaje w chwili śmierci osoby zameldowanej. Od zgonu nie ma więc także sprawy administracyjnej. W konsekwencji, na mocy art. 38 ustawy o ewidencji ludności, zgłoszenie zgonu dokonane w urzędzie stanu cywilnego, zgodnie z przepisami prawa o aktach stanu cywilnego, zastępuje wymeldowanie osoby zmarłej z miejsca pobytu stałego i czasowego.
Po śmierci R. M. zachodziła zatem przeszkoda o charakterze przedmiotowym do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przeszkoda ta ma charakter oczywisty i nie wymaga szczególowego postępowania wyjaśniającego.
Nie można podzielić trafności stanowiska o następstwie prawnym skarżącej uprawniajacym do inicjowania postępowania weryfikującego prawidłowość czynności materialno-technicznej zameldowania. Uprawnienie administracyjne do zameldowania w miejscu pobytu, ma charakter osobisty i nie podlega dziedziczeniu. Jak zaś wynika z art. 30 § 4 K.p.a. tylko w sparwach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postepowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.
Zgon R. M. wywołał zatem nie tylko skutek o charakterze przedmiotowym w zakresie trwania sprawy administracyjnej. Skoro nie ma w zakresie zameldowania następstwa prawnego, to spadkobiercy (nabywcy spadku w rozumieniu ogółu praw i obowiązków majątkowych zmarłego), nie mają legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłoby zameldowanie osoby zmałrej, które ustało z chwilą zgonu osoby zameldowanej.
W związku z tym, że skarżąca powołała się na legitymację wynikającą z art. 23 K.c., wskazać należy, że w myśl tego przepisu, dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach.
Cechą praw osobistych, jako praw podmiotowych służących do ochrony poszczególnych dóbr osobistych, jest to, że są to prawa niemajątkowe (jeżeli nawet ich naruszenie pociąga za sobą również skutki majątkowe), i to tak ściśle związane z podmiotem podlegającym ochronie (w świetle art. 23 z osobą fizyczną), że razem z nim powstają i wygasają oraz nie mogą przechodzić na inne podmioty zarówno w drodze czynności prawnych, jak i w drodze dziedziczenia. Przyjmowana powszechnie, jako dobro osobiste, ochrona czci osoby zmarłej nie polega na przejściu prawa do czci przysługującego zmarłemu, lecz jest własnym prawem najbliższych członków rodziny zmarłego (patrz: Jacek Gudowski, red. “Kodeks cywilny. Komentarz. Ksiega pierwsza. Część ogólna", LexisNexis 2014, pkt 8 do art. 23).
Naruszenie prawa do ochrony czci osoby zmarłej nie jest więc kontynuacją prawa osobistego przysługującego osobie przed jej śmiercią. Natomiast stosunek prawny wynikający z art. 23 Kodeksu cywilnego, w takiej sytuacji, to relacja między spadkobiercą zmarłego, a osobą naruszącą cześć osoby zmarłej. Nie jest to kontynuacja administracyjnoprawnego uprawnienia do zameldowania. Z uprawnienia do ochrony pamięci o osobie zmarłej nie można zatem wywodzić uprawnienia do złożenia wniosku o weryfikację aktów lub czynności o charakterze administracyjnym dotyczących sprawy zameldowania.
Legitymacji procesowej uprawniajacej do wszczęcia postępowania o anulowanie czynności materialno-technicznej zameldowania osoby zmarłej nie można także wywodzić z przepisów art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912 ze zm.), na który powoływano się we wniosku. Kwestia ta nie wymaga bliższej analizy gdyż naruszenia przepisów o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zarzucono w podstawie kasacji, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sama wnosząca kasację stwierdziła, że z przepisów art. 10 ust. 1 pkt 2 oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie da się wyprowadzić interesu prawnego w domaganiu się anulowania zapisów w rejestrze mieszkańców.
Podsumowując dotychczasowe uwagi można stwierdzić, że w niniejszej sprawie zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym, postępowanie nie mogło być wszczęte. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było nie tylko możliwe, ale i konieczne. Oczywisty stan faktyczny pozwala na przyjęcie, że ewentulane wszczęcie postępowania w sprawie meldunkowej osoby zmarłej nie mogło by być zakończone inaczej, niż decyzją o umorzeniu postępowania z powodu bezprzedmiotowości o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Jeśli zaś już w trakcie czynności wstępnych jest niewątpliwe, że postępowanie administracyjne byłoby bezprzedmiotowe, to wszczynanie postępowania jest niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.