Uzasadnienie
II OSK 1615/06 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 482/05 po rozpatrzeniu skargi M. P. na decyzję Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] uchylająca decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego Katowice z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Chorzowie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. oraz umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Katowicach - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Katowicach po rozpatrzeniu wniosku M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w C. z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie powołania do odbycia pozostałego okresu zasadniczej służby wojskowej powołując się na art. 158 (1 kpa podał, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku, bowiem w dniu 7 grudnia 1998 r. strona została przedterminowo zwolniona z odbywania zasadniczej służby wojskowej ze względu na stan zdrowia.
Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] uchylił decyzję pierowszoinstancyjną stwierdzając, że ze względu na odbyty pełny okres służby przez stronę brak było podstaw prawnych do powołania skarżącego do pozostałego okresu służby.
Skargę na powyższą decyzję wniósł M. P. podnosząc, że organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną nie orzekł co do istoty sprawy, bowiem nie umorzył postępowania, ani też nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 76502 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z tego względu, że orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powinien był jednocześnie albo orzec co do istoty sprawy, bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji, albo przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Poprzestając na samym uchyleniu decyzji organu I instancji organ odwoławczy rażąco naruszył art. 138 kpa.
W konsekwencji powyższego wyroku Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego we Wrocławiu wydał decyzję z dnia [...] maja 2005 r., którą uchylił decyzję z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji oraz umorzył postępowanie organu I instancji uznając zasadność odwołania oraz to, że za umorzeniem postępowania organu I instancji przemawia jego bezprzedmiotowość skoro decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego nakazał niezwłoczne zwolnienie skarżącego z dalszego odbywania służby wojskowej, która to decyzja została wykonana.
Skargę na powyższą decyzję wniósł M. P. podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 105 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał zasadność skargi. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 (1 pkt 2 kpa i ma charakter decyzji kasacyjnej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w pierwszej instancji nie dokonując merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty wówczas, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe, zaś przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy bądź w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze administracyjnego postępowania, czy też tylko w drodze postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Przedmiotem postępowania w sprawie było stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, który wyznacza art. 156 kpa regulujący przesłanki pozytywne i negatywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa - rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnie z przepisami, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych /art. 156 (1 kpa/ decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. Decyzja podjęta w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym, a więc obowiązywaniu jej w obrocie prawnym /B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP Nr 8/2001, str.31/. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Można wskazać trzy rodzaje decyzji kończących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności: decyzja stwierdzająca nieważność decyzji, decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji oraz decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
Ze względu na fragmentaryczną regulację trybu nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w pozostałym zakresie mają zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe. Ma zatem również zastosowanie art. 105 kpa stanowiący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania /(1/. Może więc umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym /(2/. Jeżeli organ w wyniku wadliwej interpretacji podjął postępowanie, kończy je decyzją o umorzeniu postępowania. Podobnie powinien postąpić, jeżeli ustali, że żądanie dotyczy wprawdzie decyzji, ale nie obowiązującej w obrocie prawnym bo została w przewidzianym trybie wyeliminowana.
Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje jedynie przypadki braku decyzji w sprawie lub niedopuszczalność weryfikacji w tym trybie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy błędnie uznał bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wobec zwolnienia skarżącego z dalszego odbywania służby wojskowej decyzją z dnia 3 listopada 2000 r., gdyż organy nie prowadzą żadnego postępowania w sprawie powołania skarżącego do zasadniczej służby wojskowej. Błędnie więc zinterpretował i zastosował art. 105 kpa nie biorąc pod uwagę specyfiki przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, albowiem bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie można odnieść do głównego przedmiotu tego postępowania. Rozstrzygnięcie o kwalifikowanych wadach decyzji lub o ich braku jest rozstrzygnięciem istoty sprawy.
Sąd w powyższym względzie podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia a6 stycznia 2000 r. sygn. akt SA/Wr 148/99 /OPS 2001, Nr 1 poz.16/, zgodnie z którym jeżeli w toku dokonanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze uzna, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji, to powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której postępowanie dotyczy, nie zaś umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. W razie braku wad decyzji nie można uznać, że postępowanie było bezprzedmiotowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa - Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego we Wrocławiu zastępowany przez radcę prawnego Pawła Naporę, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 138 (1 pkt 2 kpa oraz art. 105 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną do Sądu I instancji decyzję wziął pod uwagę wiążące zalecenia wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wskazane w wyroku z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 765/02, w uzasadnieniu którego podano, że "skoro w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uznał, że odwołanie skarżącego zasługuje na uwzględnienie i z tego powodu uchylił decyzję organu pierwszej instancji, to powinien jednocześnie albo orzec co do istoty sprawy, gądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji, albo przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania". Podtrzymuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko, że za bezprzedmiotowością postępowania i umorzeniem postępowania organu I instancji przemawia fakt, iż decyzją zostało nakazane niezwłoczne zwolnienie z dalszego odbywania służby przez M. P. a decyzja ta została wykonana w dniu 4 listopada 2000 r. Nie było więc podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. P. wnosząc o oddalenie tej skargi z tego względu, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Art. 175 (1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z (2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. Powinna w szczególności wskazywać konkretne przepisy prawa materialnego naruszone przez Sąd I instancji lub też przepisy prawa procesowego, mające zastosowanie przed tym Sądem. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
W niniejszej sprawie wskazuje się wprawdzie w skardze kasacyjnej, iż jej podstawą jest naruszenie przepisów postępowania /art. 174 pkt 2 ppsa/ i jako naruszone przez Sąd zaskarżonym wyrokiem wymienia się przepisy art. 138 (2 i art. 105 kpa i to traktowane jako przepisy prawa materialnego. Przepisy te natomiast zasadniczo należy kwalifikować jako zawierające normy proceduralne a nie mające charakter prawa materialnego. Artykuł 138 (1 pkt 2 kpa określa kompetencję organu odwoławczego do wydania jednej z form decyzji /o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części i rozstrzygnięciu reformacyjnym, względnie o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji/, zaś art. 105 kpa, który dzieli się na dwa paragrafy, w paragrafie pierwszym przewiduje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w razie gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, natomiast w paragrafie drugim daje organowi administracji podstawę do umorzenia postępowania, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W skardze kasacyjnej nie określono nawet, który z tych przepisów art. 105 kpa miałby w ocenie strony naruszyć Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości we własnym zakresie dochodzenia jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną i ustalania, który z przepisów art. 105 kpa miała ona na myśli.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.
Ubocznie tylko należy zauważyć, że zaskarżony wyrok zawiera bardzo precyzyjne uzasadnienie, przedstawiające w sposób jasny i logiczny, z powołaniem się na piśmiennictwo prawnicze, jakiego rodzaju orzeczenia administracyjne oraz w jakich sytuacjach, z uwzględnieniem zarówno postępowania administracyjnego zwykłego /ogólnego/ jak i postępowania nieważnościowego, powinny być wydane przez organ administracji publicznej załatwiający sprawę administracyjną. Może ono stanowić przykład bardzo dobrego wywiązania się przez sąd administracyjny z zadania, jakim jest przedstawienie poglądu sądu, które ma być jasne, przejrzyste oraz przekonujące.