Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/15 wydanym w trybie uproszczonym w pkt 1) oddalił skargę K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zaś w pkt 2) orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2015 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...], w którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia [...] 2011 r. znak: [...], którą stwierdzono, że został wykonany obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej stacji paliw płynnych i stanowiska LPG zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości L., gm. K. – L. obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie decyzją z dnia [...] 2010 r. znak: [...], nr [...] na Z. B. oraz A. B., uzupełnionej w wyniku postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia [...] 2010 r. znak: [...], nr [...] nakazującego usunięcie braków występujących w dokumentacji powykonawczej złożonej na dzienniku podawczym w dniu [...].08.2010 r. oraz orzeczono, że budowa stacji paliw płynnych i stanowiska LPG na działce nr [...] w miejscowości L., gm.
K. – L. została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Sołectw Gminy K. – L. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. – L. z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K.- L. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego nr 245, poz. 2717 z dnia 25 sierpnia 2004 r.), zmienionym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. - L. z dnia [...] 2008 w sprawie zmiany zapisów w tekście miejscowego planu zagospodarowania sołectw Gm. K. L. Nr [...] z dnia [...] 2004 (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego nr 568, poz. 3757 z dnia 29 sierpnia 2008r.) oraz zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego -Ziemskiego w Krakowie nr [...] z dnia [...] 2011 r. Sąd I instancji wskazał, że ani powołany przepis, ani z nim związane przepisy nie zawierają szczególnych rozwiązań co do kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w tego rodzaju postępowaniu. W takim przypadku nie znajduje zastosowania szczególna regulacja z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż odnosi się ona wyłącznie do spraw o wydanie pozwolenia na budowę, nie zaś postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że słusznie przyjęto w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku skarżącej, że krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 K.p.a. Istotne jest, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej.
Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie legitymuje się nim w objętej jej wnioskiem sprawie, albowiem zaistniały różnice pomiędzy inwestycją objętą niegdyś wyeliminowanym z obrotu prawnego pozwoleniem na budowę stacji paliw, a inwestycją faktycznie zrealizowaną, której dotyczyła decyzja z [...] 2011 r. Na skutek dokonanego podziału geodezyjnego dawnej działki inwestycyjnej, działka skarżącej nie graniczy z działką, na której znajdują się obiekty kubaturowe przedmiotowej inwestycji, ani jakiekolwiek inne związane z obsługą stacji. Ponadto, jak bezspornie ustalono w sprawie odległość od granicy działki o nr ew. [...], na której zlokalizowana jest stacja paliw, do budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] wynosi 42 m. Zdaniem Sądu I instancji organy przy ocenie przymiotu strony w sprawie prawidłowo powołały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 grudnia 2005 r.), a w szczególności § 98 ust. 1, który ma istotne znaczenie dla wykonywania prawa własności.
Prawidłowo ustalono, że przepisy te zostały w oczywisty sposób zachowane w relacji inwestycja, a nieruchomość skarżącej. W nawiązaniu do stanowiska skarżącej Sąd I instancji wskazał, że co prawda w odniesieniu do przedmiotowej stacji paliw zapadło szereg decyzji organów administracji publicznej oraz wydane zostały orzeczenia sądów administracyjnych, jednakże nie oznacza to, że owe akty dotyczą analogicznych stanów prawnych oraz tego samego stanu faktycznego. Ani działań organów administracji publicznej, ani wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawach różnych przedmiotowo nie można przenosić automatycznie na grunt niniejszej sprawy. Fakt, że w części spraw dotyczących stacji paliw skarżąca posiadała przymiot strony nie oznacza, że status taki winna mieć w każdej innej sprawie. W szczególności, jeżeli w różnych sprawach, nawet takich, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 K.p.a., brak tożsamości przedmiotu determinowanego podstawą prawną rozstrzygania, względnie zmienia się zakres inwestycji, jej kształt i charakterystyczne parametry, albo pojawiają się inne podobne czynniki, krąg stron może nie być tożsamy, podlegając rozszerzeniu albo ograniczeniu.
Ponadto – doprowadzić do merytorycznej kontroli decyzji w postępowaniu nieważnościowym, może tylko podmiot, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., uzasadniający wszczęcie na jego wniosek tego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca ma interes w tym, żeby wyeliminować decyzję objętą jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Tyle, że jest to tylko interes faktyczny wynikający z "trudnego" sąsiedztwa, a nie interes prawny. Nie ma żadnej normy prawa na podstawie której skarżąca mogłaby oczekiwać ochrony z tytułu prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę ew. o nr [...]. A skoro tak, to postępowanie nieważnościowe na jej wniosek nie mogło zostać wszczęte. W następstwie tego zaś nie mogły być też rozważone zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji objętej wnioskiem. Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że skarżąca dążyła do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r., powołując się m.in. na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie została jednak uznana za stronę postępowania, doszło do odmowy wznowienia postępowania, a zasadność takiego rozstrzygnięcia potwierdziły sądy administracyjne obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. art. 151 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Kr. W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt 1 wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. 134 § 1 p.p.s.a. i 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 268a K.p.a. (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) polegającym na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu niebędącego związanym granicami skargi dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r., znak [...] z uwagi na brak w aktach sprawy pisemnego upoważnienia dla D. K., która podpisała w imieniu organu postanowienie będące przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;
- 2. naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. 134 § 1 p.p.s.a. i 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i 124 § 1 w zw. z art. 61a k.p.a. polegającym na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu niebędącego związanym granicami skargi dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na nierozpoznanie przez organ kwestii podnoszonych przez skarżącą dotyczącą skierowania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia [...] 2011 r. znak [...] do osób zmarłych tj. J. K. i G. K.;
- 3. naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 61 a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, 143 i 144 k.c. polegającym na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na fakt, że skarżąca posiada przymiot strony wynikający z norm prawa cywilnego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na szeregu zarzutach naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wyznaczenia granic rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzut ten został postawiony w drugiej podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut te nie jest zasadny. Sąd rozpoznawał skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważnośći decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko-ziemskiego w Krakowie z [...] 2011 r. Nr [...] znak: [...].
Sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w graniach danej sprawy. Według art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice te wyznaczyło zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Sąd nie może stosować środków prawnych wobec działania, które nie zostało podjęte z uwagi na wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko-ziemskiego w Krakowie z [...] 2011 r. Nr [...] znak: [...]. Zakres rozpoznania Sądu został wyznaczony sprawą sądowoadministracyjną: sprawa zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd nie jest właściwy do wkroczenia w sprawę, która nie została rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powodowało, że nie została na drodze administracyjnej rozpoznana sprawa wystąpienia przesłanek nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko-ziemskiego w Krakowie z [...] 2011 r. Nie jest tym samym zasadna argumentacja w podstawie skargi kasacyjnej uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu wystąpienia wadliwości w/w decyzji przez skierowania decyzji do osób, które nie mają zdolności prawnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 133 § 1 w związku z art. 151, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w tym do wydawania postanowień. Artykuł 124 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje elementy struktury postanowienia, w tym w zakresie wymogów co do podpisu, stanowiąc, że postanowienie powinno zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Zaskarżone postanowienie zostało podpisane z powołaniem się na upoważnienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego D.K.
Powołanie przy podpisie na upoważnienie organu w pełni wyczerpuje wymóg z art. 124 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego reguluje dopuszczalność dekoncentracji wewnętrznej przez udzielenie przez organ administracji publicznej upoważnienia pracowników obsługujących ten organ do załatwienia spraw w jego imieniu, w tym do wydawania postanowień. Akt upoważniający w formie pisemnej pozostaje w dokumentacji określającej zakres obowiązków pracownika obsługującego ten organ. Nie wymaga dołączenia do akt poszczególnych spraw rozpoznawanych i rozstrzyganych w imieniu organu przez pracownika. Podniesiony w tym zakresie zarzut nie jest zatem zasadny.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1, art. 135, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a, art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 140, art. 143 i art. 144 kodeksu cywilnego. Według art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi samoistnej normy prawnej na podstawie, której wyprowadza się interes prawny. Podstawą są normy materialnego prawa administracyjnego, które umocowują organ administracji publicznej do władczego ukształtowania uprawnienia lub obowiązku jednostki. Przepisy prawa cywilnego w tym art. 140, art. 143 i art. 144 kodeksu cywilnego dają podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki tylko gdy do tych wartości unormowanych w tych przepisach odsyłają przepisy materialnego prawa administracyjnego.
W skardze kasacyjnej do przepisów prawa materialnego, w tym do przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie odniesiono zarzutu co do wadliwości ustalenia interesu prawnego skarżącej, a to właśnie na podstawie tej ustawy została wydana decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności. Nadto należy wskazać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego z [...] 2011 r. była przedmiotem żądania skarżącej uchylenia w trybie wznowienia postępowania. Postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania na żądanie K. W. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko-ziemskiego w Krakowie z [...] 2011 r. znak: [...] było przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1410/12 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę kasacyjną.
W wyroku tym została przesądzona ocena interesu prawnego skarżącej w sprawie zaskarżenia w trybie nadzwyczajnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z [...] 2011 r. znak: [...]. Dla ustalenia interesu prawnego w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego znaczenia ma podstawa materialnoprawna decyzji na jakiej ją oparto. Z tej bowiem regulacji wynika podstawa do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki. Wydanie prawomocnego wyroku, w którym przesądzono brak interesu prawnego skarżącej wiąże również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.