Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 166/21, odrzucił skargę A. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) oraz zwrócił stronie skarżącej uiszczony w kwocie 100 złotych wpis sądowy od skargi.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał na dyspozycję art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona już po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji, toczącego się przed organem, któremu skarżący zarzucił bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Podał, że postępowanie zainicjowane zostało zawiadomieniem skarżącego z dnia 25 maja 2021 r., złożonym bezpośrednio w organie w dniu 26 maja 2021 r. W zawiadomieniu tym stwierdzono, że właściciele pawilonu [...] (położonym w K. [...] - działka nr [...]) nie mają sprawnych przewodów kominowych, nie poddają ich corocznym kontrolom wymaganym przez prawo budowlane. Wniesiono o niezwłoczne przeprowadzenie kontroli przewodów kominowych i nakazanie przywrócenia ich pełnej sprawności.
Organ skierował do G. K. i B. K. wezwanie do przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2021 r. aktualnego protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych na ww. pawilonie. W piśmie z dnia 14 lipca 2021 r. organ poinformował zobowiązanych, że termin, o którym mowa w wezwaniu z dnia 7 czerwca 2021 r. upłynął. Wezwał również do bezzwłocznego wykonania obowiązków określonych w art. 61, art. 62 i art. 70 Prawa budowlanego. W dniu 26 lipca 2021 r. do organu wpłynęło pismo B. K. z dnia 21 lipca 2021 r., do którego dołączono protokół z okresowej kontroli i czyszczenia przewodów kominowych z dnia 6 lipca 2021 r. W protokole tym mistrz kominiarski stwierdził, że wylot komina na pawilonie [...] jest za niski. Zalecił nadmurowanie komina i udrożnienie kanału wentylacyjnego (zagruzowanego ponad dachem). W piśmie z dnia 29 lipca 2021 r. organ poinformował właścicieli kontrolowanego pawilonu, że ww. zalecenia powinny być wykonane niezwłocznie.
Powtórzył to w skierowanym do B. K. piśmie z dnia 31 sierpnia 2021 r. W dniu 3 grudnia 2021 r. skarżący złożył w PINB pismo, w którym poinformował, że B. K. i G. K. nie realizując obowiązków nałożonych na nich przez organ nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu, swym zachowaniem wyczerpują znamiona wykroczenia z art. 93 Prawa budowlanego. W związku z powyższym wniósł o nałożenie mandatów karnych w oparciu o § 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2002 r. w sprawie nadania pracownikom organów nadzoru budowlanego uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego. W odpowiedzi na to pismo, udzielonej w piśmie z dnia 8 grudnia 2021 r., organ wyjaśnił, że w parterowym pawilonie Państwa K. komin posiadał od momentu jego zbudowania odpowiednią wysokość. Brak jest więc podstaw prawnych, aby na podstawie art. 66 ust. 1 lub art. 51 Prawa budowlanego nakazywać inwestorom podwyższenie komina na ich pawilonie ze względu na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie A. J. wybudował wyższy budynek.
Brak również podstaw do stosowania przepisów karnych z rozdziału 9 Prawa budowlanego. W dniu 6 grudnia 2021 r. A. J. złożył w PINB kolejne pismo, w którym w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w pawilonie [...], wniósł: 1) na podstawie art. 66 ust. 1-3 Prawa budowlanego o wydanie decyzji nakazującej B. K. i G. K. niezwłoczne usunięcie nieprawidłowości w ww. pawilonie, polegających na usprawnieniu komina, poprzez wykonanie zaleceń z opinii kominiarskiej, udrożnienie kanału wentylacyjnego oraz nadbudowanie komina;
- 2) na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego o wydanie decyzji zakazującej użytkowanie ww. pawilonu w całości do momentu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości;
- 3) nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku PINB wydał w dniu 13 grudnia 2021 r. postanowienie znak: PINB-SO.5162.34.2021.I, w którym, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu nadbudowy komina w budynku pawilonu handlowego [...] w K. Sąd Wojewódzki podniósł, że zgodnie z ustalonym w niniejszej sprawie stanem faktycznym, w dacie wniesienia do Sądu skargi na bezczynność, tj. w dniu 13 grudnia 2021 r., PINB wydał już akt administracyjny kończący postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 25 maja 2021 r. Postanowienie z dnia 13 grudnia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wskazuje wprawdzie, że zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 grudnia 2021 r., jednak z jego uzasadnienia wynika, że łączy się ono z wnioskiem z dnia 25 maja 2021 r., w którym A. J. domagał się przeprowadzenia kontroli przewodów kominowych pawilonu [...] i nakazania przywrócenia B. K. i G. K. ich pełnej sprawności, poprzez zamontowanie nasadów kominowych. W ocenie Sądu, PINB wydając, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ww. postanowienie z dnia 13 grudnia 2021 r. załatwił w sposób formalny również wniosek skarżącego z dnia 25 maja 2021 r. Ocena, czy postanowienie to jest prawidłowe nie należy do kompetencji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarżący w zażaleniu na niniejsze postanowienie, a później ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego może formułować zarzuty co do zasadności załatwienia sprawy. Sąd I instancji zaznaczył, że kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność i (lub) przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, NSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy, co potwierdza uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21. W uchwale tej wskazano, że normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ i stwierdzono, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd zauważył przy tym, że pogląd zawarty w przywołanych uchwałach NSA znajduje zastosowanie również w sprawach dotyczących bezczynności organu I instancji, w sytuacji, gdy w sprawie została wydana decyzja (postanowienie kończące postępowanie) przez organ I instancji. Obie uchwały zostały wydane w sprawach dotyczących postępowania organu odwoławczego, stąd w ich treści odniesienie do ostatecznej decyzji i ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania może być jednakże skierowany zarówno do organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Wydanie decyzji (postanowienia kończącego postępowanie) przez organ I instancji kończy postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ w taki sam sposób jak wydanie decyzji organu odwoławczego w aspekcie regulacji z art. 149 § 1 p.p.s.a., czyniąc niemożliwym zobowiązanie do wydania aktu.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę oraz zwrócił stronie, w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uiszczony wpis sądowy.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A. J., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie art. 149 § 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że PINB nie pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu sprawy, gdy organ ten posiadając odpowiednie instrumenty prawne nie wydał na podstawie art. 66 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego decyzji administracyjnej nakazującej solidarnie B. K. i G. K. niezwłocznego usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym tj. pawilonie [...] w K. znajdującym się na działce [...] o powierzchni 124 m2 polegających na usprawnieniu komina, poprzez wykonanie zaleceń wynikających z opinii kominiarskiej i udrożnienie kanału wentylacyjnego i nadbudowanie komina oraz nie orzekł na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego zakazu użytkowania ww. pawilonu w całości do momentu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przez zobowiązanych w tym obiekcie, a także nie nałożył mandatów karnych w oparciu o rozporządzenie wykonawcze tj. § 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16.10.2002 r. w sprawie nadania pracownikom organów nadzoru budowlanego uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz.U. nr 174, poz. 1423) na ww. czym doprowadził do dalszego trwania niezgodności obiektu budowlanego B. K. i G. K. z prawem budowlanym i nie załatwił sprawy.
Ponaglenie skarżącego z dnia 12 czerwca 2021 r., zostało skutecznie wniesione i uwzględnione przez organ wyższego stopnia w niezmienionym stanie faktycznym jak w chwili orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że PINB dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 35 § 1, art 35 § 2 i art. 35 § 3 k.p.a. Dodał, że ma prawo domagać się od organu spowodowania usunięcia niezgodności z prawem budowlanym obiektu stanowiącego współwłasność na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej B. i G. K., zwłaszcza, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania w stosunku do nieruchomości B. i G. K.. W jego ocenie, stanowisko Sądu I instancji oznacza usankcjonowanie stanu niezgodnego z prawem i utwierdzenie B. i G. K., iż nie muszą utrzymywać obiektu budowlanego w zgodzie z normami prawa budowlanego.
W piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego - opinii biegłego z zakresu kominiarstwa J. N. z kwietnia 2022 r., sporządzonej na potrzeby postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygnaturą [...], na okoliczność, że przyczyną niedrożności kominów w obiekcie budowlany pawilonie [...] położonym w K. [...] jest wada pierwotna tego budynku, a nie rozbudowa pawilonu [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. i G. K. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa, do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.
Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny (istniejący) przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.
Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne ze względu na sposób redakcji podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Autor środka odwoławczego za podstawę zaskarżenia przyjął art. 149 § 4 p.p.s.a. Tymczasem brak jest takiej jednostki redakcyjnej w p.p.s.a., co czyni, iż zarzut w tym zakresie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Przypomnieć należy, iż podstawą prawną odrzucenia skargi przez Sąd I instancji był art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd uznał złożoną skargę za niedopuszczalną, z uwagi, że została ona wniesiona pod wydaniu przez skarżony organ rozstrzygnięcia w sprawie (postanowienie z dnia 13 grudnia 2021 r., znak: PINB-SO.5162.34.2021.I.). W złożonej skardze kasacyjnej próżno doszukać się zarzutu w tym przedmiocie. Wnoszący skargę kasacyjną w jej uzasadnieniu wskazuje, iż PINB dopuścił się rażącego naruszenia art. 35 § 1-3 k.p.a., jednakże bez skutecznego podważenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, czynienie rozważań odnośnie ewentualnego naruszenia ww. przepisów jest bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał też za zasadne spostrzec, iż treść podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu i jego uzasadnienie wskazuje, iż skarżący kasacyjnie w gruncie rzeczy zmierza do podważenia wydanego w sprawie administracyjnej rozstrzygnięcia, którym organ odmówił wszczęcia postępowania, gdzie tymczasem, zdaniem strony, powinien on wydać decyzję merytoryczną, nadkładającą w trybie art. 66 ust. 1-3 Prawa budowlanego określone obowiązki, a nawet mandat karny. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, ocena, czy wydane przez PINB postanowienie jest prawidłowe nie należy do kompetencji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność (przewlekłość).
Skarżący winien w administracyjnym postępowaniu zażaleniowym, ewentualnie następnie w skardze do sądu administracyjnego, formułować zarzuty, co do merytorycznej zasadności załatwienia sprawy. Sąd administracyjny, co do zasady, nie jest władny zastępować organu i formułować konkretnych nakazów kierowanych do stron postępowania administracyjnego, tym bardziej prowadzić postępowanie wyjaśniające.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej kasacyjnie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184, art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.