Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 stycznia 2015 r. oddalił skargę A. M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
A. M. zgłosił Staroście Lubelskiemu zamiar budowy tablicy reklamowej na działce nr ewid. [...] w C., gmina N. Do zgłoszenia inwestor dołączył między innymi projekt budowlany konstrukcji pod baner reklamowy oraz projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] sporządzony na mapie inwentaryzacji powykonawczej przyłącza kabla eNN do dystrybutora stacji gazu LPG. Starosta Lubelski pismem z dnia [...] października 2011 r. potwierdził przyjęcie zgłoszenia i poinformował A. M., że w sprawie zainstalowania tablicy reklamowej sprzeciw nie będzie wnoszony.
W dniu [...] marca 2012 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Lublinie pismo Kierownika Rejonu w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie informujące, że przy drodze krajowej nr 19 odcinek Lubartów - Lublin w C. km 302+550, po stronie prawej, na działce nr ewid. [...], przyległej do drogi krajowej, ustawiona została konstrukcja nośna reklamy o znacznych wymiarach w odległości 4,50 m od krawędzi jezdni wskazanej drogi. Kierownik Rejonu w Lubartowie GDDKiA podniósł, że usytuowanie wspomnianej konstrukcji w odległości 4,5 m od krawędzi drogi krajowej narusza art. 39 ust. 1 pkt 5 i art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).
W toku wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie postępowania administracyjnego ustalono, że opisany wyżej obiekt stanowi stalową konstrukcję o wymiarach 28,30 m x 10,85 m, zakotwioną w ustawionych na gruncie betonowych stopach o wymiarach 1,97 x 1,97 x 0,80 m. Stopy betonowe oddalone są od krawędzi drogi krajowej o 4,06 m i 4,40 m. Roboty budowlane związane z budową konstrukcji rozpoczęto w marcu 2012 r. i na dzień kontroli zostały one zakończone. Według oświadczenia inwestora, złożonego do protokołu w dniu [...] kwietnia 2012 r., konstrukcja ustawiona została na gruncie zgodnie z planem zagospodarowania działki nr ewid. [...], stanowiącym załącznik do dokonanego w dniu [...] października 2012 r. zgłoszenia.
W związku z powyższym PINB w Lublinie decyzją z [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał A. M. dokonanie rozbiórki wspomnianego obiektu budowlanego.
Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, uznając za niewłaściwe określenie wymiarów wskazanego obiektu, decyzją z [...] października 2012 r. uchylił powyższą decyzję i orzekł o nakazaniu inwestorowi rozbiórki konstrukcji stalowej o wymiarach w rzucie poziomym 28,5 - 28,3 m x 6,4 - 8,8 m i wysokości około 10,85 m wraz z fundamentami składającymi się z 10 bloków betonowych prefabrykowanych o wymiarach 2,0 x 2,0 x 0,8 m, usytuowanej na działce nr ewid. [...] w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1094/12, uchylił wydane w sprawie decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał organom administracji na konieczność ustalenia przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, na której leży opisany obiekt budowlany, co z kolei pozwoliłoby ustalić, czy istnieje możliwość przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, przy zastosowaniu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
W toku ponownego rozpoznania sprawy, Wójt Gminy Niemce przy piśmie z [...] lipca 2013 r. przekazał PINB w Lublinie wypis i wyrys z obowiązującego planu miejscowego. W oparciu o przesłaną informację organ pierwszej instancji stwierdził, że nośnik reklamy narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Niemce nr XVII/299/04 z dnia 12 stycznia 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Lub. Nr 50, poz. 1007), w związku z czym, decyzją z [...] listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi, rozbiórkę spornego obiektu budowlanego.
Od decyzji tej odwołanie złożył A. M. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Organ drugiej instancji podkreślił, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem prawa, którego nie da się usunąć, a zatem nakaz jego rozbiórki, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, był uzasadniony.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. M., wnosząc o jej uchylenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za nieuzasadnioną.
Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd związani są, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1094/12. Sąd uchylając tym wyrokiem wydane w sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego podzielił stanowisko tych organów, że robót budowlanych polegających na wykonaniu obiektu, którego dotyczyły rozstrzygnięcia organów, mając na uwadze konstrukcję tego obiektu, nie można było uznać za instalowanie tablicy reklamowej, o czym mówi art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, lecz należało je zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, o którym stanowi art. 3 ust. 3 tej ustawy. Wobec powyższego Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skarżącego, który na obecnym etapie postępowania kwestionował zasadność ustaleń organów obu instancji, uwzględniających powyższe stanowisko Sądu.
W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo wykonały zawarte w powyższym wyroku wskazania co do dalszego postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie zwrócił się do Wójta Gminy Niemce z prośbą o przesłanie wypisu i wyrysu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego działki nr ewid. [...] oraz warunków realizacji omawianego obiektu budowlanego, wynikających z tego planu. Ponadto organ zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Lublinie z prośbą o zajęcie stanowiska odnośnie do możliwości zastosowania art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w niniejszej sprawie. Z treści przekazanego wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce wynika jednoznacznie, że działka nr ewid. [...] – od strony wschodniej położona jest w terenie zieleni izolacyjnej "ZI", a także w terenie zabudowy zagrodowej "MR" z dopuszczeniem do zabudowy jednorodzinnej "MN", w pozostałej zaś części znajduje się na terenie upraw polowych z przebiegiem linii wysokiego napięcia 110 kV i średniego napięcia. Działka ta graniczy z drogą ekspresową KDE S19 i planowaną drogą serwisową KDG i w tej części jest przeznaczona na jej poszerzenie.
Sąd zaznaczył następnie, że w rozpoznawanej sprawie niekwestionowanym jest, że GDDKiA uzyskała wielowariantowe "Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowe dla drogi ekspresowej S-19 na odcinku: granica województwa mazowieckiego i lubelskiego - koniec I etapu obwodnicy miasta Lubartów". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie decyzją z [...] października 2012 r. określił środowiskowe uwarunkowania w zakresie przebiegu drogi ekspresowej S-19 od granicy województwa mazowieckiego i lubelskiego do węzła "Lubartów" na obwodnicy miasta Lublina. W ten sposób rozpoczęto proces inwestycyjny związany z budową drogi ekspresowej w korytarzu istniejącej drogi krajowej. Na odcinku drogi krajowej, przy którym znajduje się wykonany przez skarżącego obiekt budowlany, planowana jest w szczególności budowa drogi dwujezdniowej oraz dodatkowych jezdni - dróg dojazdowych obsługujących tereny przyległe do drogi S19 wraz z przebudową skrzyżowań drogi ekspresowej z drogami niższej kategorii (skrzyżowania dwupoziomowe).
Mając na uwadze zapisy wskazanych wyżej aktów zrealizowany obiekt, usytuowany przy granicy pasa drogowego drogi nr 19, znalazłaby się w docelowym pasie drogowym drogi ekspresowej S19, w miejscu projektowanej drugiej jezdni tej drogi.
Sąd podkreślił, iż w świetle zapisów obowiązującego dla obszaru opisanej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce szerokość drogi ekspresowej o symbolu "KDE" w liniach rozgraniczających wynosi 70 m, minimalną odległość od linii rozgraniczających drogi ekspresowej obiektów budowlanych nie przeznaczonych na pobyt ludzi wynosi 40m, zaś szerokość minimalnego pasa wolnego od nowego zainwestowania wynosi 40 m od linii rozgraniczających drogi (§ 3 ust. 7.1 pkt 1 lit. a, pkt 2 oraz pkt 7). Ponadto, skoro teren, na którym zlokalizowana jest opisana reklama – konstrukcja wsporcza wraz z fundamentami, jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod pas drogowy planowanej drogi ekspresowej S19 (w dalszej odległości pod zieleń izolacyjną bez prawa zabudowy), to zgodnie z zapisami tego planu położony jest on poza terenem zabudowy. Stosownie bowiem do § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.
Nr 43 poz. 430 ze zm.), przez teren zabudowy należy rozumieć teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W powyższych okolicznościach Sąd I instancji uznał za zasadne przyjęcie przez organy – wobec jednoznacznego w tej kwestii stanowiska Dyrektora Oddziału w Lublinie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie, że w odniesieniu do wykonanego przez skarżącego obiektu budowlanego nie zachodzi możliwość zastosowania art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe - zdaniem Sądu - organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki wspomnianego obiektu budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Sąd zaznaczył, że art. 50 ust. 1 pow. ustawy zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do sprawdzenia, czy roboty budowlane nie są prowadzone na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 tej ustawy. Taki przypadek zachodził w rozpoznawanej sprawie, skoro bowiem, jak wiążąco stwierdził WSA w wyroku z 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1094/12, wykonywane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły budowę obiektu budowlanego, o jakim mowa art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to inwestor przed ich podjęciem obowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy.
Sąd uznał za nieuzasadnione również pozostałe zarzuty skarżącego. W odniesieniu do podnoszonych przez skarżącego argumentów co do tego, że wykonując wspomniany obiekt budowlany nie działał w warunkach samowoli budowlanej, lecz w oparciu o dokonane Staroście Lubelskiemu zgłoszenie, poniósł on zatem niemałe koszty działając w zaufaniu do organów władzy publicznej, Sąd podkreślił, że okoliczność ta stanowić może podstawę do wystąpienia przez skarżącego w odrębnym trybie z roszczeniami odszkodowawczymi, natomiast nie stanowi ona przeszkody do wydania nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. M., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący przez organy obu instancji;
- 2. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane przez Sąd, podczas gdy decyzje obu organów zostały wydane z naruszeniem art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane;
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 43 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że wykładni pojęcia "teren zabudowy" należy dokonywać odwołując się do definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - i w rezultacie niezastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego. Podnosząc na tej podstawie naruszenie art. 43 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych skarżący kasacyjnie wywodzi, że dekodując pojęcie "teren zabudowy" organy oraz Sąd powinny sięgnąć do wykładni językowej.
Należy w tym kontekście zgodzić się ze skarżącym, że sięganie do definicji tego pojęcia zawartej w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jest nieuprawnione. Kwestia ta została szeroko wyjaśniona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2184/14. Wypada zatem jedynie przytoczyć jednoznaczne wyjątki z uzasadnienia tego wyroku, w którym wskazano, że dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Z powołanego przepisu wynika, że rozporządzenie to ma zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych. (...) Definicja "terenu zabudowy" zawarta w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, zwłaszcza druga jej cześć, nie może być stosowana przy wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten reguluje odległości, w jakich powinny być sytuowane obiekty budowlane w stosunku do drogi publicznej, a nie odległości lokalizowanej drogi od istniejących obiektów budowlanych.
W tej sytuacji należało kwestię dopuszczalnej odległości zabudowy od krawędzi jezdni odnieść do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że obiekty budowlane przy drodze krajowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w terenie zabudowy - 10 m, poza terenem zabudowy - 25 m. Teren zabudowy w rozumieniu tego przepisu nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (por. wyrok NSA z 3 września 2015 r., II OSK 119/14, CBOSA). To do organu uzgadniającego - zarządcy drogi należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W rozpoznawanej sprawie, choć Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż dokonując analizy pojęcia "teren zabudowy" należy odwołać się do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, niemniej ocena okoliczności faktycznych sprawy nie pozwalała na uznanie dokonanej przez Sąd wykładni tego pojęcia za wadliwą.
Na podważenie końcowej oceny Sądu nie pozwalał przede wszystkim cel przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, którym jest oddalenie zabudowy od drogi publicznej, zwłaszcza na terenie, który jest jeszcze niezabudowany i na którym faktycznie jest to możliwe do wykonania. Należało w związku z tym uwzględnić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy teren, na którym usytuowana została reklama przeznaczony został pod budowę drogi ekspresowej. W obecnej zaś chwili reklama ta zlokalizowana jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Nadto uwzględnić należało, że zarządca drogi nie wyraził zgody na zbliżenie obiektu do krawędzi drogi, jaka może być wydana w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Powyższe okoliczności świadczą o braku zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego należy stwierdzić, że brak było również możliwości uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., który został powiązany z brakiem ich zastosowania w sytuacji, gdy - jak wywodzi skarżący kasacyjnie - decyzje obu organów zostały wydane z naruszeniem art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych.
Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje odpowiadały na wytyczne, jakie wynikały z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1094/12.
W ponowionych czynnościach organy zdołały zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy pozwalający na wydanie w sprawie decyzji, które - jak wywiedziono - odpowiadały prawu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.