Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółdzielni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzono wygaśnięcie: decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach nr [...] z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach nr [...] z dnia [...] maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. Decyzje te dotyczyły przekazania gruntów położonych we wsiach [...] w trwały zarząd i użytkowanie na rzecz Kółka Rolniczego w [...] oraz Spółdzielni [...] w latach 1973-1976.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni [...] (dalej – SKR) orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w Pile, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r., IV SA/Po 362/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO w Pile z dnia [...] stycznia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., III SA/Po 708/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę SKR w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. W sprawie tej nie złożono wniosku o sporządzenie uzasadnienia.
Sąd powołał się na treść uchwały z dnia 27 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny, zamyka organom administracyjnym legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ do przeanalizowania akt związanych z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz ustalenia na ich podstawie czy przesłanki nieważności były przedmiotem kontroli Sądu.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że wygaśnięcie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach z dnia [...] maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] grudnia 1976 r. stwierdzono na podstawie przepisów art. 16 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepisy te nakazują stwierdzenie wygaśnięcia decyzji oddających grunty rolne w użytkowanie m.in. spółdzielni, jeżeli do dnia [...] czerwca 2000r. nie nastąpiła w drodze umowy z Agencją zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania tych gruntów.
Organ dokonał analizy akt sprawy III SA/Po 708/07. W jego ocenie, we wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Obornickiego SKR podała tylko, że podstawą żądania jest art. 156 § 1 pkt 1 kpa, oraz że stwierdzenie nieważności jest konieczne do uporządkowania stanu prawnego nieruchomości będących w jej "samoistnym posiadaniu". Odnosząc powyższy stan faktyczny do wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. i uchwały NSA z dnia 12 grudnia 2009 r., organ uznał, że podane przez SKR podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa były przedmiotem rozważania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., III SA/Po 708/07. Wskazano, że sąd administracyjny rozpatrując skargę z urzędu bada, czy nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa.
W ocenie organu gdyby decyzja Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2007 r. zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, to Sąd stwierdziłby nieważność tych decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu SKR podniosła, że w aktach sprawy nie ma decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach z dnia [...] maja 1974 r. Decyzji tej nie udało się odnaleźć w żadnym archiwum ani zbiorze dokumentów pozostających w dyspozycji stron procesu. Nie ma zaś podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia nieustalonych bądź nieistniejących decyzji administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] października 2012 r. pełnomocnik SKR nadesłał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 484/11, który powinien być pomocny w rozstrzygnięciu przedmiotowego sporu, gdyż dotyczy tych samych stron i tych samych zagadnień prawnych, jakie są rozstrzygane w toczącym się sporze.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli jest decyzja SKO w Pile z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzja Starosty Obornickiego była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w ramach rozpoznawania skargi na ostateczną decyzję SKO w Pile z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującą ją w mocy. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., III SA/Po 708/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję. Jest to o tyle istotne, że w przypadku żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno ono zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji oddalenia skargi niezbędne jest więc zbadanie, czy było ono skutkiem rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności.
Natomiast zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia sprawia, że przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. W konsekwencji oddalenie skargi na decyzję oznacza, że sąd nie dopatrzył się nieważności zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, rozpoznając ponownie sprawę, zrealizowało wskazania i uwzględniło ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 5 sierpnia 2010 r., IV SA/Po 362/10. W tym zakresie organ należycie wypełnił swój obowiązek przewidziany w art. 153 p.p.s.a. Organ w przekonywujący sposób wykazał, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Obornickiego. Podkreślić należy, iż brak uzasadnienia wyroku Sądu z dnia [...] grudnia 2007 r. w konfrontacji z zarzutami wskazanymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Obornickiego dowodzi, że niedopuszczalne jest rozpoznanie sprawy w tym nadzwyczajnym trybie.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego SKR w [...], reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosło zarzut naruszenia:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.;
- 2) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej, która była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, ponieważ nieważność bada sąd z urzędu, chociaż w odrębnej sprawie sąd administracyjny stwierdził nieważność decyzji administracyjnych, które były badane przez sąd (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 484/12).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołując się na uchwałę NSA z dnia 15 listopada 2012 r. wskazał, że skarżący ma prawo na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa żądać stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wydanej po stwierdzeniu nieważności decyzji zależnej, a z takim stanem faktycznym i prawnym mamy do czynienia w sprawie.
Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych SKR [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okolicznością determinującą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. o wygaśnięciu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach z dnia [...] maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] grudnia 1976 r. w sprawie przekazania gruntów w trwały zarząd i użytkowanie na rzecz Kółka Rolniczego w [...] i Spółdzielni [...], może być uprzednie poddanie decyzji Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., III SA/Po 708/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił bowiem skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r.
Wyjaśnienia wymaga, że wyrok ten wywołuje skutki, o których mowa w treści art. 170 p.p.s.a. W myśl tego przepisu orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, które zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przez tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa.
Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, w której stwierdzono, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.
Brak związania zarzutami i granicami skargi oznacza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wtedy gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r., została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.
Tym samym należy przyjąć, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2007 r., III SA/Po 708/07 wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany, a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. W konsekwencji, skoro wyrok ten nie został zakwestionowany, organy administracji publicznej są nim związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 kpa.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do odmowy zastosowania art. 156 § 1 kpa należy uznać za pozbawione podstawy prawnej.
Nie może również wywołać skutku powołanie się w skardze kasacyjnej na tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, gdyż na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z decyzją zależną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach z dnia [...] maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] grudnia 1976 r. w sprawie przekazania gruntów w trwały zarząd i użytkowanie na rzecz Kółka Rolniczego w [...] i Spółdzielni [...] w części dotyczącej przekazania w trwały zarząd nie miało bowiem wpływu na przesłanki warunkujące wygaśnięcie decyzji w trybie art. 16 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.