Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2016 r. oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej N. w L. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 6, ust. 1 pkt 1 lit c), art. 7, pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4, pkt 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej "ustawa o zabytkach") w zw. z § 7 i § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 165, poz. 987), w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. o wydanie decyzji - nie pozwolił na umieszczenie reklamy wielkoformatowej na ścianie szczytowej (południowej) budynku położonego przy ul. S. w L., objętego ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod numerem [...] (decyzja z dnia [...] stycznia 1971 r.), według załącznika graficznego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Wspólnoty Mieszkaniowej N. przy ul. S. w L., decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o zabytkach oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa N. przy ul. S. w L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o zabytkach, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że nie było kwestionowane w rozpatrywanej sprawie, iż kamienica przy ul. S. w L. jest wpisana do rejestru zabytków. Usytuowana jest w obszarze układu urbanistycznego ul. P., obejmującego zabudowę na odcinku od pl. W. do al. P. i ul. M., a wpis do rejestru został dokonany decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia [...] stycznia 1971 r. pod numerem [...]. Przywołując art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o zabytkach, Sąd podkreślił, że objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpisanie układu urbanistyczno-architektonicznego miasta do rejestru zabytków nie oznacza, że na terenie tym zabronione są jakiekolwiek działania, w tym umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów. Jednak każdorazowo przed prowadzeniem prac, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, inwestor powinien uzyskać pozwolenie organu konserwatorskiego, który oceni dopuszczalność ich realizacji pod względem wpływu na zachowanie walorów zabytkowych chronionego obszaru.
Pozwolenie takie nie może być pozwoleniem następczym, wydanym już po wykonaniu urządzenia reklamowego. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzja o pozwoleniu na umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam ma charakter decyzji uprawniającej właściciela do rozpoczęcia prac. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Sąd stwierdził, iż przed zamontowaniem reklamy wielkopowierzchniowej na ścianie budynku właściciel powinien uzyskać pozwolenie konserwatorskie, albowiem taki obowiązek wynika wprost z treści art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o zabytkach.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa N. w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 22 marca 2016 r. zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego, to jest art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o zabytkach, przez błędną jego wykładnię wobec uznania przez Sąd I instancji, iż pozwolenie, o którym mowa w ww. przepisie, wydawane jest dla inwestycji, która realizowana będzie po jego uzyskaniu i nie może być wydane następczo dla inwestycji po jej zrealizowaniu;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji winna zostać uchylona, gdyż została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. wobec uznania, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na umieszczenie reklamy na budynku przy ul. S. w L. stało się bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Problemem spornym w rozpatrywanej sprawie, do którego sprowadzają się oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, jest to, czy w sytuacji, gdy reklama została już umieszczona na zabytku, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie umieszczenia reklamy na budynku.
Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 (w myśl którego starosta, w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, może umieszczać na zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru znak informujący o tym, iż zabytek ten podlega ochronie).
Decyzja o pozwoleniu na umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru reklam, wydana na podstawie powyższego unormowania, ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie, a więc nie może dotyczyć robót już wykonanych. Skoro bowiem wykonanie określonych robót (w tym przypadku – umieszczenie reklam na zabytku) wymaga pozwolenia określonego organu, to uzyskanie pozwolenia musi poprzedzać ich realizację. Wykonanie takich robót przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia ma charakter samowoli. Organ odwoławczy prawidłowo zatem przyjął, że pozwolenie wynikające z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może być wydane jedynie przed umieszczeniem na zabytku reklamy i nie może być wydane następczo.
Sąd I instancji słusznie zaakceptował to stanowisko, dokonując właściwej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zarzut naruszenia tego unormowania przez błędną jego wykładnię jest więc chybiony.
Sąd I instancji prawidłowo też zaakceptował stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że z uwagi na zrealizowanie inwestycji postępowanie w sprawie pozwolenia na umieszczenie reklamy na budynku wpisanym do rejestru stało się bezprzedmiotowe. Istotą takiego postępowanie jest bowiem wydanie pozwolenia umożliwiającego wykonanie stosownych robót, a nie akceptacja robót już wykonanych. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 105 § 1 k.p.a. nie znajduje więc w realiach tej sprawy usprawiedliwionych podstaw.
Zauważyć przy tym należy, że jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., II OSK 1090/15 (LEX nr 2232473), w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidziano instytucji legalizacji samowoli konserwatorskiej w odróżnieniu od przepisów prawa budowlanego przewidujących, w zależności od zaistniałego przypadku, postępowanie legalizacyjne albo postępowanie naprawcze. W razie naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami konieczne jest zastosowanie jednej z sankcji przewidzianych w art. 45 ust. 1 tej ustawy. Przywoływane w motywach skargi kasacyjnej orzecznictwo dotyczące spraw rozpatrywanych na podstawie przepisów prawa budowlanego nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.