Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r., sygn. II SA/Sz 903/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. N., T. N., L. N., E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że wyrokiem z dnia 8 maja 2008r. w sprawie II SA/Sz 174/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi B. N. i T. N. oraz L. N. i E. N. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Szczecinek z dnia [...] października 2007r. nr [...] którą organ ten orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w kwocie 168.783,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni 1,1160 ha, położonej w obrębie 04 miasta Szczecinek przy ul. [...], będącej częścią działki Nr [...], płatnej solidarnie przez L. i E. małżonków N. oraz B. i T. małżonków N..
W motywach tego wyroku Sąd, uznając za zgodny z prawem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. Z. potwierdzający podwyższenie wartości nieruchomości spowodowane uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podzielił jedynie zarzut błędnego sformułowania osnowy decyzji przez zobowiązanie wszystkich czterech współwłaścicieli do solidarnej zapłaty ustalonej opłaty. Sąd wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest to, iż z dniem 31 stycznia 2004r. nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i że zbycie spornych nieruchomości nastąpiło w dniu 31 października 2006 r., a więc po dacie wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd wskazał, iż operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie odpowiadał ustawowym wymogom, spełniał warunki określone w przepisach prawa, bowiem przy ustalaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę: cel wyceny, lokalizację, powierzchnię działki, dostęp komunikacyjny oraz infrastrukturę techniczną. W operacie szacunkowym biegły wykazał, iż przyjęta w nowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu funkcja podstawowa, obsługa komunikacji samochodowej - stacja paliw z usługami towarzyszącymi oraz funkcja uzupełniająca: usługi handlu i gastronomii, jest zdecydowanie inną funkcją niż poprzednio ustalona funkcja przemysłowo-składowa, która dopuszczała zabudowę przemysłową (wytwórczość, rzemiosło) oraz magazynową. Według biegłego funkcja usługowo - handlowa czyni nieruchomość atrakcyjniejszą na rynku lokalnym, co znajduje potwierdzenie w cenach uzyskiwanych ze sprzedaży tego typu nieruchomości.
Oceniając operat szacunkowy jako dowód w sprawie, organ - zdaniem Sądu - słusznie nie znalazł podstaw do zakwestionowania wyceny nieruchomości w nim dokonanej. Za uzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut błędnego określenia wysokości zobowiązania w stosunku do adresatów decyzji. Uzasadniając swe stanowisko w tej kwestii Sąd wskazał, iż w sprawie występuje czterech współwłaścicieli działki, przy czym udział każdej pary małżeńskiej do przedmiotowej nieruchomości wynosi ½ części. Zaskarżona decyzja, ustala opłatę planistyczną dla czterech stron postępowania, przy czym zobowiązanie z tego tytułu jest solidarne.
W ocenie sądu - z samego faktu występowania współwłasności nieruchomości nie można wyprowadzić wniosku, iż zobowiązanie z tytułu opłaty planistycznej obciąża jednakowo wszystkich współwłaścicieli danej nieruchomości. Taki stan rzeczy czyni decyzję błędną, bowiem w przypadku współwłasności nieruchomości, jaka ma miejsce w sprawie, a którą w doktrynie prawa cywilnego określa się mianem współwłasności w częściach ułamkowych, należało uwzględnić odpowiednie regulacje zawarte w kodeksie cywilnym.
Orzeczenie organu w przedmiocie opłaty planistycznej ma niewątpliwie charakter ustalający. Wprawdzie przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż adresatem takiej decyzji jest właściciel lub użytkownik wieczysty, jednakże nie przewiduje on regulacji odnoszących się do sposobu ustalania wysokości opłaty w przypadku współwłasności lub współużytkowania wieczystego nieruchomości. Należało przyjąć, iż organ ustalając opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, powinien ustalić ją w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielić zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli, stosownie do wielkości ich udziałów w tej nieruchomości.
Połowa wymierzonej opłaty powinna obciążać zatem solidarnie małżonków E. i L. N. (odpowiednio do ich udział do części tej nieruchomości), zaś pozostała część opłaty powinna obciążać solidarnie T. i B. małżonków N.. Powyższe uchybienie, zdaniem Sądu, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd zauważył też, że wyjaśnienia wymaga kwestia podstawy prawnej decyzji organu I instancji w części określającej termin uiszczenia opłaty oraz związane z tym naliczenie odsetek za zwłokę.
W wyniku powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po ponownym rozpoznaniu odwołania małżonków L. i E. N. oraz małżonków B. i T. N. decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) uchyliło decyzję organu I Instancji w całości oraz orzekło:
- 1) ustalić jednorazową opłatę w wysokości 168.783,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni 1,1160 ha położonej w obrębie 04 miasta Szczecinek przy ul. [...], będącej częścią działki nr [...] obr. 04 Szczecinek (powierzchnia całej działki 2,1611 ha),
- 2) wskazało, iż ustalona w punkcie 1 opłata płatna jest na rzecz Miasta Szczecinek w wysokości 84.391,90 zł solidarnie przez L. i E. małżonków N. oraz w wysokości 84.391,90 zł solidarnie przez B. i T. małżonków N..
Powyższą decyzję ponownie zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jej adresaci, zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na zobowiązaniu skarżących do zapłaty jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w sytuacji, gdy wartość nieruchomości nie wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego,
- 2. naruszenie przepisów postępowania polegające na niepowiadomieniu pełnomocnika skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka D. K. oraz niedoręczeniu pełnomocnikowi skarżącym dodatkowej opinii wydanej przez R. Z., przez co skarżący nie mieli możliwość udziału w przeprowadzaniu dowodów oraz zapoznania się z tymi materiałami przed wydaniem decyzji przez Burmistrza Miasta Szczecinek, a uchybienie te mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż użyte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie ''jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, należy brać pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmianą a wzrostem wartości nieruchomości. Na gruncie niniejszej sprawy będzie to zmiana zapisu przeznaczenia nieruchomości z poprzednio obowiązującego "teren nieuciążliwej zabudowy przemysłowo-składowej" na przeznaczenie nieruchomości według nowego planu - "stacja paliw wraz z usługami towarzyszącymi; usługi handlu i gastronomii".
Cele przemysłowo-składowe działki w starym planie, były rozumiane przez Burmistrza Miasta Szczecinek jako możliwość usytuowania na niej między innymi stacji paliw, pawilonu o pow.700 m2 do sprzedaży produktów ogólnospożywczych i akcesoriów samochodowych, baru szybkiej obsługi o pow. około 400 m2, oraz 150 stanowisk parkingowych dla samochodów osobowych co wynikało z treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 1998 roku nr [...] (w aktach sprawy). Nowy plan zagospodarowania przestrzennego określił, że funkcją podstawową działki jest stacja paliw wraz z usługami towarzyszącymi, a funkcją uzupełniającą są usługi handlu i gastronomii.
Skarżący słusznie nawiązują do treści decyzji o warunkach zabudowy która znajduje oparcie w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecinka, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Szczecinku nr XLI/281/93 z dnia 30 lipca 1993 r. Decyzja ta jest bardzo istotna w sprawie, bowiem jednoznacznie definiuje pojęcie "teren nieuciążliwej zabudowy przemysłowo-składowej" przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdy porówna się przeznaczenie działek nr [...] i [...], określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przeznaczeniem tej samej części działki, określonym w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w Szczecinku pod nazwą "Narutowicza I" to dojdzie się do wniosku, że nie uległo ono zmianie w taki sposób, aby mieć istotny wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Przeciwnie, ustalenia nowego planu dla tzw. jednostki funkcjonalnej 4 KS/U znacznie obniżyły jej przydatność inwestycyjną, a co za tym idzie wartość rynkową.
Wyodrębniając na działce nr [...] dwie parcele oraz stanowiąc, że stacja paliw może być wybudowana wyłącznie na parceli nr 1 (byłe działki [...] i [...]) doprowadzono do ograniczenia możliwości funkcjonalnego i ekonomicznego zagospodarowania całej działki gruntu.
Z tego względu skarżący uważają, że na wartość rynkową przedmiotowych działek [...] i [...] (tzw. parcela I) w dacie ich sprzedaży nie miał bezpośredniego wpływu fakt uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od 1997 roku, tj. od czasu nabycia przez skarżących działek do dnia ich sprzedaży w październiku 2006 roku minęło dość czasu, aby wartość nieruchomości wzrosła. Wzrost wartości tej nieruchomości nie ma jednak nic wspólnego z uchwalonym w 2003 roku planem zagospodarowania przestrzennego "Narutowicza I". Wynikał przede wszystkim z upływu czasu oraz z ogólnego i powszechnego wzrostu wartości nieruchomości w Polsce. Znaczący wpływ na uzyskanie przez skarżących ostatecznej ceny sprzedaży działki nr [...], miały długotrwałe działania poszukiwawcze inwestora oraz wydatkowanie znaczących środków pieniężnych dla przygotowania terenu pod inwestycję. Takie powody wzrostu ceny nieruchomości nie stanowią jednak podstawy prawnej do naliczania "renty planistycznej".
SKO stwierdziło, że: " odwołujący się w zasadzie nie kwestionuje operatu szacunkowego pod względem metodologii szacowania.." Powyższe stwierdzenia nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Skarżący w kolejnych odwołaniach informowali organ, że nie zgadzają się z ustalonym wzrostem wartości działki. Ponadto skarżący kwestionowali podejście porównawcze, które zastosowali obaj rzeczoznawcy powołani w sprawie tj. R. G. i R. Z., które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.
Ponadto przy określaniu wartości nieruchomości dla potrzeb renty planistycznej określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym. Tymczasem rzeczoznawca R. Z. decyduje się zastosować w operacie podejście porównawcze twierdząc jednocześnie, że rynek lokalny w Szczecinku jest niedoskonały z uwagi na ograniczona ilość transakcji zbycia nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowo-składowym.
Stosując te same metody i zasady dwaj rzeczoznawcy sporządzili znacząco odmienne opinie końcowe. Różnica ponad 200 000 zł. w wyliczeniu wzrostu wartości nieruchomości stawia pod znakiem zapytania wartość sporządzonych operatów. Istnienie tak dużej rozbieżności w wycenie, musi zostać wyjaśnione przez organ. Wobec dwóch znacząco odmiennych opinii zachodzi konieczność sporządzenia trzeciej, która pozbawiona będzie wad dotychczasowych operatów.
Drugi z zarzutów skargi dotyczy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie te polegały na niepowiadomieniu pełnomocnika skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka D. K. oraz niedoręczeniu pełnomocnikowi skarżącym dodatkowej opinii wydanej przez R. Z., przez co skarżący nie mieli możliwości udziału w przeprowadzaniu dowodów oraz zapoznania się z tymi materiałami przed wydaniem decyzji. Zarzutu tego nie uznało SKO, twierdząc, że z wyjaśnieniami D. K. i dodatkową opinią R. Z. pełnomocnik skarżących mógł zapoznać się w siedzibie Kolegium.
W ocenie skarżących takie postępowanie organu w przedmiotowej sprawie było nieprawidłowe i naruszało generalne zasady określone w art. 6, art. 7, art. 10, art. 67 w związku z art. 68 § 1 oraz art. 79 k.p.a.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że w wyroku z 8 maja 2008r. precyzyjnie wskazano przyczyny tego rozstrzygnięcia oraz okoliczności i przesłanki, którymi powinien kierować się organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, iż jedynym stwierdzonym uchybieniem zaskarżonej wówczas i badanej wszechstronnie przez Sąd decyzji było wadliwe określenie zobowiązania do uiszczenia opłaty adiacenckiej w sytuacji współwłasności przedmiotowej działki przez dwa małżeństwa.
Sąd nie zakwestionował ustaleń organów w zakresie wysokości wzrostu wartości działki w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, opartej na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę R. Z. ani zastosowanej przez niego metody szacowania wartości nieruchomości i ustalenia jej wzrostu w wyniku zmiany jej gospodarczego przeznaczenia, choć zarzuty skarżących w tym zakresie podał szczegółowej analizie, w wyniku której uznał je za nieuzasadnione. Z treści uzasadnienia powyższego wyroku wynika jednoznacznie, iż Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustalonego przez organy wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie wysokości należnej z tego tytułu opłaty adiacenckiej.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Na okoliczność tę i powyższy przepis trafnie powołał się też organ w zaskarżonej decyzji, ustosunkowując się także szczegółowo do wszystkich pozostałych zarzutów odwołania. Skarga przytacza ponownie podniesione już poprzedniej skardze zarzuty, które zostały już przez Sąd rozpatrzone i ocenione.
W świetle treści art. 153 P.p.s.a. przytoczone ponownie zarzuty, odnoszące się do ustalenia wysokości wzrostu wartości przedmiotowej działki na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oraz kwestionujące sam wzrost nie mogą być uznane za skuteczne.
Argumentów skargi, w zakresie mocy dowodowej nieobowiązującej już decyzji Burmistrza Miasta Szczecinek z dnia 2 kwietnia 1998r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, wskazującej na możliwość jej zabudowy obiektami handlowo - usługowym, jak też zeznań w charakterze świadka D. K., która decyzję tę przygotowała, Sąd również nie podzielił. Chybiony był zatem zarzut skargi uniemożliwienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu w zakresie uczestniczenia w przesłuchaniu w charakterze świadka p. D. K., która przygotowywała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z której miałaby wynikać możliwość wybudowania na tej działce stacji paliw także według poprzedniego planu.
Takiego dowodu organ słusznie nie przeprowadzał, bowiem według przytoczonych w zaskarżonej przepisów nie mógł on mieć żadnego znaczenia dla sprawy. Odebranie przez organ oświadczenia pracownicy, wydającej wskazaną decyzję związane było z podnoszonymi przez skarżących zarzutami i miało charakter porządkowy a nie dowodowy.
Bezzasadne są zatem zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ podstawowych przepisów postępowania administracyjnego w tym zakresie. Sąd nie podzielił również pozostałych argumentów odnoszących się do naruszenia przez organy administracji podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Decydujące znaczenie dowodowe dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej posiada operat szacunkowy wyceny nieruchomości i wzrostu jej wartości opracowany przez uprawnionego rzeczoznawcę, wg określonych przepisami prawa zasad, a nie wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dowód ten jak każdy inny podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym. Z akt postępowania wynika, że ocena taka została przez organy, zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonana i nie budzi zastrzeżeń Sądu.
Wycena ta może zostać podważona inną oceną, sporządzoną przez rzeczoznawcę posiadającego odpowiednie uprawnienia lub wykazaniem ewidentnych błędów tj. naruszenia przepisów dotyczących sporządzania takiej wyceny. Strona skarżąca ani nie przedłożyła konkurencyjnej opinii uprawnionego rzeczoznawcy ani nie wykazała zasadniczych wad w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę R. Z.. W tym zakresie skarga opiera się tylko na przyjętym założeniu, że pod przepisami wcześniej obowiązującego planu możliwości zagospodarowania i gospodarczego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości były większe. Było to założenie bezpodstawne, gdyż dowód na których było oparte (decyzja o warunkach zabudowy) został przez organ trafnie zakwestionowany i odrzucony.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji i zarzucili mu w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe, sprzeczne z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 ustawy p.p.s.a. uznanie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż z przedstawionego operatu szacunkowego, będącego podstawowym dowodem w sprawie nie wynika, aby bezpośrednią przyczyną wzrostu wartości nieruchomości był fakt uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego;
ewentualnie w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust..4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające stosowanie tego przepisu, oraz
3) § 26, § 50, § 56 ust. 1 pkt 9 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzeczoznawca majątkowy przyjmując określoną metodę wyceny wartości nieruchomości nie jest obowiązany przyjąć do porównania transakcje z rynku lokalnego położonego w bezpośredniej bliskości nieruchomości wycenianej, a także nie musi przedstawić w operacie szacunkowym szczegółowego sposobu dojścia do obliczeń ze wskazaniem wszystkich cech nieruchomości przyjętych do porównań;
W uzasadnieniu skargi wskazano, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę R. Z. wskazuje na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym z 2003 r., skoro przed jego uchwaleniem teren ten przeznaczony był również pod budownictwo usługowe. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym mówi też o obiektywnym wzroście wartości nieruchomości. Tymczasem wzrost wartości nieruchomości ma nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości.
Skarżący, twierdzący, iż wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem planu z 2003 r. wymaga szczegółowej i wyczerpującej porównawczej analizy ustaleń tego planu z ustaleniami planu który przestał obowiązywać z mocy samego prawa, co w sprawie nie miało miejsca. Ustalenie faktu wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. W związku z tym operat szacunkowy stanowi dowód, który organ administracji zobowiązany jest ocenić, ustalając, czy z uchwaleniem planu związany jest wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Zdaniem skarżących uwadze Sądu umknęło, iż rzeczoznawca w charakterystyce rynku lokalnego stwierdził, że w latach 2005-2006 brak było dostatecznej ilości transakcji, oraz to, że dla potrzeb określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu rzeczoznawca posłużył się transakcjami, które nastąpiły po uchwaleniu planu. Również wybór porównywanych nieruchomości dla celów określenia wzrostu wartości dokonany przez rzeczoznawcę był nieprawidłowy.
Stosując te same metody i zasady dwaj rzeczoznawcy sporządzili znacząco odmienne opinie końcowe. Istnienie tak dużej rozbieżności w wycenie musi zostać wyjaśnione przez organ. Zauważyć należy też, iż operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie powołuje się na przeprowadzone "ankiety wśród potencjalnych nabywców", które to ankiety maja zastąpić niedoskonałość lokalnego rynku tego typu nieruchomości. Skarżący nie znają wyników badania ankietowego, ani też nie mogli się z nimi zapoznać w czasie prowadzonego postępowania. Zgodnie z wyrażoną wart. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie, mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. a zwłaszcza dokonać wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z wykładni art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że na organach wykonawczych gminy ciąży obowiązek pobierania jednorazowych opłat od właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości - przy ich zbyciu, jeżeli wzrosła wartość tych nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby mieć możliwość realizacji tego obowiązku w planie miejscowym muszą być określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę. Użyte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie ''jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany.
Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, należy brać pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmianą, a wzrostem wartości nieruchomości. Na gruncie niniejszej sprawy będzie to zmiana zapisu przeznaczenia nieruchomości według poprzednio obowiązującego planu "teren nieuciążliwej zabudowy przemysłowo-składowej" a przeznaczenie nieruchomości według nowego planu "stacja paliw wraz z usługami towarzyszącymi: usługi handlu i gastronomii". Cele przemysłowo-składowe działki w starym planie były rozumiane przez Burmistrza Miasta Szczecinek, który wydał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 1998 roku nr [...] - jako możliwość usytuowania na niej między innymi stacji paliw, pawilonu o powierzchni 700 m² do sprzedaży produktów ogólnospożywczych i akcesoriów samochodowych, baru szybkiej obsługi o pow. około 400 m², oraz 150 stanowisk parkingowych dla samochodów osobowych.
Nowy plan zagospodarowania przestrzennego określił, że funkcją podstawową działki jest stacja paliw wraz z usługami towarzyszącymi, a funkcją uzupełniającą są usługi handlu i gastronomii. Skarżący słusznie nawiązują do treści decyzji o warunkach zabudowy, bowiem znajduje one oparcie w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecinka, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Szczecinku nr XLI/281/93 z dnia 30 lipca 1993 rok. Wbrew opinii wyrażonej przez WSA decyzja ta jest bardzo istotna w sprawie, bowiem jednoznacznie definiuje pojęcie "teren nieuciążliwej zabudowy przemysłowo-składowej" przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdy z należną starannością porówna się przeznaczenie działek nr [...] i [...], określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przeznaczeniem tej samej części działki nr [...], określonym w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w Szczecinku pod nazwą "Narutowicza I", to dojdzie się do wniosku, że nie uległo ono zmianie w taki sposób, aby mieć istotny wpływ na wzrost wartości nieruchomości.
Ewentualny wzrost wartości tej nieruchomości nie ma nic wspólnego z uchwalonym w 2003 r. planem zagospodarowania przestrzennego "Narutowicza I" - wprowadzonym w życie z dniem 30 stycznia 2004r., a wynika z upływu czasu oraz z ogólnego i powszechnego wzrostu wartości nieruchomości w Polsce.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Za uzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. W toku całego bowiem postępowania skarżący podnosili jako zasadniczy zarzut wobec skarżonej przez siebie decyzji, to że przyjmując wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego pominięto fakt wydania na rzecz skarżących, na podstawie poprzednio obowiązującego planu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu umożliwiającej realizację na ich nieruchomości inwestycji stacji benzynowej wraz z usługami towarzyszącymi.
Zarzut ten sprowadzał się do twierdzenia, że nie doszło do zmiany przeznaczenia gruntu, skoro zarówno pod rządami poprzedniego planu, jak i planu aktualnego możliwa była budowa stacji benzynowej. Zarzut ten wymagał poważnej analizy, skoro art. 40 ust. 1 obowiązującej do 31 grudnia 2003r. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) stanowił, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była zatem aktem stosowania prawa – w tym również prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - kształtującym sytuację prawną osoby, na rzecz której decyzję wydano.
Zatem nie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie przewidzianym prawem (stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania) decyzja, dla której dla skarżących wynikało uprawnienie do zagospodarowania ich gruntu zbieżnego z tym, jakie umożliwia im nowy plan rodzi uzasadnione wątpliwości, co do istnienia zasadniczej przesłanki ustalenia renty planistycznej – a mianowicie zmiany przeznaczenia terenu.
Oparta na argumentach prawnych ocena wagi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania powinna znaleźć się w zaskarżonej decyzji i podlegać ocenie sądu administracyjnego I instancji.
Ocena taka nie została bynajmniej dokonana. Sąd I instancji stwierdził, że "...argumentów skargi, w zakresie mocy dowodowej nieobowiązującej już decyzji Burmistrza Miasta Szczecinek z dnia 2 kwietnia 1998r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, wskazującej na możliwość jej zabudowy obiektami handlowo – usługowym... Sąd w obecnym składzie również nie podziela..." - nie wyjaśniając przyczyn swego stanowiska. W pozostałym zakresie Sąd powołał się na przepis art.153 p.p.s.a. – przywołując argumenty prawne zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 8 maja 2008r. w sprawie II SA/Sz 174/08.
Nie sposób nie dostrzec przy tym, że w obszernym uzasadnieniu wyroku Sądu w sprawie II SA/Sz 174/08 brak w istocie oceny prawnej odnoszącej się do roli decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy ocenie rzeczywistej wartości nieruchomości pod rządami poprzednio obowiązującego planu. Stąd też orzekający w niniejszej sprawie sąd I instancji nie mógł skutecznie – opierając się na art. 153 p.p.s.a. powołać się na taką ocenę we wskazanym zakresie, akcentowanym przez skarżących wielokrotnie - unikając zajęcia jednoznacznego i konkretnego stanowiska w tej kwestii.
Zasadny był zatem zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadało wymogom powołanego przepisu i nie pozwala dokonać oceny zgodności z prawem materialnym rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 151 p.p.s.a.
Co do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to stwierdzić należy, że uznanie za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 141§4 p.p.s.a. czyni przedwczesnym odniesienie się przez sąd II instancji do zasadniczego zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To rzeczą sądu I instancji będzie bowiem między innymi rozważenie bytu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania – ustalenie tego, kiedy utraciła on swą moc, oraz stwierdzenie, czy jej pominięcie w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę było zasadne, gdyż w istocie nie wpływała na wartość nieruchomości. Od ustaleń sądu I instancji i dokonanej przez niego oceny prawnej zależeć będzie ocena, czy przepis art. 36 ust..4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajdował zastosowanie w sytuacji prawnej skarżących.
Co do zarzutów naruszenia przepisów § 26, § 50, § 56 ust. 1 pkt 9 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) to stwierdzić należy, że nie może być on w niniejszej sprawie uwzględniony. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że §26 i § 50 rozporządzenia składają się z kilku jednostek redakcyjnych – ustępów stanowiących odrębne przepisy prawa. Wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powoływane w skardze kasacyjnej jej podstawy muszą być skonkretyzowane w ten sposób, że jednoznacznie powoływać muszą przepisy prawa, których naruszenie zarzuca się w skardze. Nie czyni zadość temu wymogowi powołanie jednostki redakcyjnej aktu prawnego, która zawiera szereg odrębnych przepisów oznaczonych jako punkty czy ustępy.
Co do zarzutu naruszenia §56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia to uznać należy, że sporządzona w sprawie wycena rzeczoznawcy R. Z. odpowiada wymogom tego przepisu. Przedstawia bowiem zarówno sposób obliczenia wartości nieruchomości, jak i zawiera stosowne uzasadnienie.
Również i zarzut naruszenia §4 ust. 4 rozporządzenia nie jest zasadny, albowiem rzeczoznawca wystarczająco uzasadnił dobór konkretnych nieruchomości – uznając je za podobne w rozumieniu wymienionego przepisu i zastosował właściwe w danych okolicznościach współczynniki korygujące.
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących od wyroku sadu I instancji oddalającego ich skargę.