Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1083/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta P decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na budowę restauracji M. wraz z instalacjami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną oraz innymi elementami zagospodarowania terenu (drogi, parkingi, słup ze znakiem reklamowym, maszty reklamowe, wiata śmietnikowa, podziemny zbiornik na deszczówkę, stacja trafo), przyłączem SN, na działkach nr ewid.: [...], [...], z obrębu nr [...] B., przy ul. W., gm. K. Decyzja ta stała się ostateczna.
4 lipca 2014 r. M. W. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia zakończonego ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Wnioskodawca powołał się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) wskazując, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Wskazał, że posiada służebność gruntową na działce nr [...] polegającą na prawie przechodu i przejazdu oraz jest współwłaścicielem działki drogowej nr [...].
Po ustaleniu zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, Starosta P. postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. wszczął postępowanie a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia [...] października 2014 r. wydał decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. W podstawie prawnej powołał art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania.
Decyzją z [...] marca 2015 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Pr. bud., po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Starosty P. z [...] października 2014 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty P. z [...] kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę restauracji M. wraz z instalacjami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną oraz innymi elementami zagospodarowania terenu (drogi, parkingi, słup ze znakiem reklamowym, maszty reklamowe, wiata śmietnikowa, podziemny zbiornik na deszczówkę, stacja trafo), przyłączem SN, na działkach nr ewid.: [...], [...], z obrębu nr [...] B., przy ul. W., gm. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z [...] października 2014 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania.
Na wstępie uzasadnienia decyzji wskazał na charakter wznowienia postępowania. Podkreślił, że wznowienie postępowania na przesłance wskazanej przez skarżącego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga ustalenia zakresu podmiotowego strony w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stronami są wyłącznie podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Pr. bud., który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Wskazał, że skarżący nie jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, więc nie przysługuje mu status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast pojęcie obszaru oddziaływania obiektu można określić na podstawie konkretnych parametrów danej inwestycji. Podał, że skarżący jest współwłaścicielem działki o nr ew. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z księgi nr [...] prowadzonej dla działki nr ew. [...] wynika, że każdoczesny właściciel działki nr ew. [...] posiada nieodpłatną i nieograniczoną w czasie służebność gruntową przejścia i przejazdu przez działkę nr ew. [...]. Stwierdził, że z punktu widzenia treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. ingerencja w prawo służebności może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości władającej, w tym brak możliwości zagospodarowania i korzystania z takiej nieruchomości.
Wskazał, że planowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa, które miałyby negatywny wpływ na nieruchomość należącą do skarżącego, nie powoduje ograniczenia możliwości korzystania ze służebności gruntowej. Nie można więc uznać, iż inwestycja ta wpływa na prawa skarżącego, a tym samym nie można uznać go za stronę w niniejszym postępowaniu. Wskazał, że również działka drogowa o nr ew. [...], której współwłaścicielem jest M. W. nie znajduje się w obszarze oddziaływania, gdyż planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w korzystaniu z tej działki.
W związku z powyższym, Wojewoda Mazowiecki uznał zarzuty naruszenia art. 28 pkt 2 i art. 3 ust. 20 Pr. bud. za niezasadne. Tym samym stwierdził, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zaistniała w niniejszej sprawie. Podkreślił, że również skarżący w żaden sposób nie wykazał, że należąca do niego nieruchomość znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z nieruchomości.
Organ odwoławczy zauważył, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 K.p.a., jak i art.28 ust. 2 Pr. bud. Wskazał, że dolegliwości dla otoczenia spowodowane realizacją inwestycji nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty P. z [...] października 2014 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty P. z [...] kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę restauracji M. Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości w postaci wydzielonego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. J. [...] i [...] m. [...], dla którego Sąd Rejonowy w Piasecznie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], mieszczącego się na nieruchomości gruntowej, której jest współwłaścicielem (wysokość udziału [...]), położonej w K., składającej się z dz. ew. o nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w Piasecznie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Przyznał wprawdzie, że lokal (nieruchomość) nie graniczy bezpośrednio z obiektem M., lecz położony jest w bardzo bliskiej odległości (ok. 70-90 m) od budynku M. Jednocześnie jest współwłaścicielem (wysokość udziału [...]) nieruchomości gruntowej (stanowiącej drogi dojazdowe wewnątrz zorganizowanego osiedla, na którym to znajduje się nieruchomość - lokal), składającej się z dz. ew. o nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w Piasecznie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której wpisana została na rzecz każdoczesnego właściciela działki ew. [...] nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa przejścia i przejazdu przez działkę ew. nr [...].
Celem ustanowienia służebności jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej – ul. W., właścicielom [...] nieruchomości położonych przy ul. W., ul. O, ul. D. oraz ul. M. Wskazał, że o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedział się 9 czerwca 2014 r., bez swojej winy nie brał w nim udziału. Zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę, że jest właścicielem działki zabudowanej o nr ew. [...] i z tego tytułu ma ochronę prawną przewidzianą w kodeksie cywilnym, zatem wbrew twierdzeniu organu posiada interes prawny a nie wyłącznie interes faktyczny. Ponadto, ustanowiona, między innymi na rzecz skarżącego służebność gruntowa przejścia i przejazdu przez działkę ew. nr [...] wyraźnie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu M., zatem drastyczna zmiana korzystania z tej służebności przy "prawie całodobowym intensywnym ruchem związanym z dojazdem do obiektu" automatycznie oddziałuje na zabudowaną nieruchomość skarżącego, czego organ orzekający w sprawie w ogóle nie rozważał.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że w przypadku, kiedy ograniczone prawo rzeczowe w formie służebności realizowane jest faktycznie o drodze przebiegającej przez działkę inwestora, to organ winien zbadać, czy sposób zagospodarowania działki inwestora nie skutkuje jego zniesieniem. Podniósł ponadto, że nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku. Zauważył przy tym, że cała inwestycja była realizowana potajemnie, bez jakiejkolwiek informacji o zamiarze jej realizacji, powstała na terenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Zarzucił wyraźne preferowanie interesów inwestora kosztem właścicieli i mieszkańców nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, co potwierdza fakt "expressowego" wydania pozwolenia na budowę przez Starostę P., który wydał pozwolenie na wniosek złożony 14 lutego 2014 r. już w dniu 9 kwietnia 2014 r. pomimo dużego stopnia skomplikowania projektu wynikającego z charakteru inwestycji i jej lokalizacji w gminie uzdrowiskowej.
Wskazał, że od momentu oddania inwestycji do użytku, inwestor już dwukrotnie występował o pozwolenie na zmiany. Nie podzielił stanowiska organu, że oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki, wskazał na uciążliwości obiektu jak hałasy, silne oświetlenie od wczesnych godzin porannych do bardzo późnych godzin nocnych widoczne ze znacznej odległości z bardzo wielu okien domów osiedla, intensywne "zapachy" frytek i burgerów, śmieci wyrzucane przez klientów lub roznoszone z koszy przez wiatry oraz intensywność ruchu pojazdów do/z restauracji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wyrok wskazał, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę przepisem takim jest art. 28 ust. 2 Pr. bud. będący przepisem szczególnym wobec art. 28 K.p.a. Zawęża on pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud. obszar oddziaływania obiektu jest terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Obszar ten musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które wynikają z konkretnego przepisu prawa dają podmiotom wymienionym w art. 28 ust. 2 Pr. bud. do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Innymi słowy włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych parametrów inwestycji będą się konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1398/10, (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W sytuacji zatem, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. wynikają dla inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem innych obiektów budowlanych, to tym samym właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy działek, na których posadowione są te obiekty, są stroną postępowania o pozwolenie na budowę.
Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie prawa własności. Wskazać również należy, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1296/10, z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11).
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu prawidłowo uzasadnione w zaskarżonej decyzji, że z racji usytuowania planowanej inwestycji względem nieruchomości skarżącego i lokalu mieszkalnego znajdującego się na tej działce, skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, które chce wzruszyć w postępowaniu o wznowienie tego postępowania. Również fakt współwłasności działki o nr [...] z wpisaną na rzecz każdoczesnego jej właściciela nieodpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności gruntowej przejścia i przejazdu przez działkę ew. nr [...] nie daje podstaw do przyznania legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Ustanowiona służebność zapewnia m.in. skarżącemu dostęp do drogi publicznej.
Należy podkreślić, że inwestycja nie zmienia działki nr [...], na której ustanowiona jest służebność, prawo przejścia i przejazdu istniało i istnieje. Z racji zwiększenia ruchu drogowego na działce drogowej, związanego z realizacją inwestycji, na której skarżący posiada służebność gruntową, nie można wywieść interesu prawnego skarżącego. Należy powtórzyć za organem, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 K.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Pr. bud. Dolegliwości dla otoczenia spowodowane realizacją inwestycji czy też zmiana dotychczasowego status quo nie uzasadniają interesu prawnego.
Sąd wskazał także, że skarżący żądając wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę kwestionuje samą budowę w sąsiedztwie swojej nieruchomości i lokalu mieszkalnego zapominając, że zgodnie z treścią art. 4 Pr. bud., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Aby kwestionować udzielone pozwolenie, nawet w sytuacji, gdy jest ono wydane niezgodnie z prawem trzeba wykazać się interesem prawnym.
Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie expressowego udzielenia pozwolenia, Sąd I instancji przytoczył art. 35 ust. 6 Pr. bud., który nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, pod rygorem wymierzenia kary za każdy dzień zwłoki. Z wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po upływie 23 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku a więc z zachowaniem ww. terminu nie można zatem czynić organowi zarzutu.
Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożył M. W., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pr. bud. w zw. z art. 28 K.p.a., przez przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo, że jest on współwłaścicielem nieruchomości na której rzecz ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu przez nieruchomość stanowiącą teren inwestycji.
Stawiając te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie poprzedzających ww. wyrok decyzji organów obu instancji a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że przysługujące mu, skuteczne erga omnes, prawo rzeczowe w postaci służebności dotyczy nie terenu sąsiedniego względem inwestycji, lecz samego terenu inwestycji, na którym realizowano roboty budowlane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu obu instancji a za nimi Sąd I instancji, wadliwie rozumieją istotę instytucji strony postępowania jak i konsekwencje płynące z posiadania statusu strony. Stwierdzenie WSA: "prawo przejścia i przejazdu istniało i istnieje" jako uzasadnienie odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony, dobitnie – zdaniem skarżącego – wskazuje, że zdaniem WSA tylko całkowite uniemożliwienie skarżącemu (i pozostałym współwłaścicielom nieruchomości skarżącego) wykonywania służebności wskutek robót budowlanych na terenie inwestycji uzasadniałoby przyznanie statusy strony skarżącemu. Jest to rozumowanie błędne. Skoro skarżącemu przysługuje prawo rzeczowe do terenu inwestycji, to oczywiście skarżący ma prawo co najmniej do informacji czy i jakie prace budowlane są planowane na terenie inwestycji (w pasie terenu objętym służebnością), jak również powinien mieć prawo do zwrócenia uwagi na ewentualne wady projektu budowlanego wpływające na sposób wykonywania jego prawa. Takie uprawnienie w ramach obowiązującego porządku prawnego skarżący może realizować wyłącznie, jeśli zostanie uznany za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Skarżący kasacyjnie zwrócił także uwagę na to, iż w niniejszej sprawie warunki wykonywania służebności uległy zmianie nawet bez poinformowania skarżącego (i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości skarżącego) poprzez użycie przez inwestora pasa terenu objętego służebnością jako jedynego wjazdu (i wyjazdu) do/z inwestycji (restauracji M.), co zwiększyło strumień pojazdów przejeżdżających tym wjazdem o kilka tysięcy pojazdów na dobę, do czego wjazd ten nie jest przystosowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dokonując oceny zaistnienia w sprawie podniesionej przez skarżącego kasacyjnie przesłanki wznowienia postępowania wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., Sąd I instancji trafnie przyjął, że krąg stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest ustalany w oparciu o szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a. przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez "obszar oddziaływania obiektu" - zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud. - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie stwierdzenie Sądu, iż "prawo przejścia i przejazdu istniało i istnieje" jako uzasadnienie odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony, dobitnie wskazuje, że zdaniem Sądu tylko całkowite uniemożliwienie skarżącemu (i pozostałym współwłaścicielom nieruchomości skarżącego) wykonywania służebności wskutek robót budowlanych na terenie inwestycji uzasadniałoby przyznanie statusy strony skarżącemu.
W związku z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, w tym miejscu powołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2503/12, w którym NSA uznał - i NSA rozpoznający tę sprawę podziela to stanowisko - że jeżeli właścicielom nieruchomości sąsiednich przysługuje służebność drogi koniecznej przechodzącej przez nieruchomość należącą do inwestora, to ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, albowiem obiekt realizowany może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu działki przez pozbawienie jej możliwości korzystania ze służebności gruntowej obciążającej działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym. W takim przypadku strona ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, bowiem wynik tego postępowania może mieć wpływ na jego sytuację prawną (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją, bowiem – jak słusznie uznał Sąd I instancji – planowana inwestycja nie zmienia działki nr [...], na której ustanowiona jest służebność – uprawnienie skarżącego kasacyjnie do przejścia i przejazdu istniało i istnieje nadal. To natomiast, że przez realizację inwestycji zwiększył się strumień pojazdów przejeżdżających wjazdem do restauracji M. i przez to zwiększył się ruch drogowy na działce na której skarżący kasacyjnie posiada służebność gruntową, nie oznacza, że skarżący kasacyjnie legitymuje się interesem prawnym w tej sprawie.
Skarżący kasacyjnie ma co najwyżej interes faktyczny jako osoba której przysługuje służebność drogi koniecznej przechodzącej przez nieruchomość należącą do inwestora, którego ochrony należy poszukiwać na drodze postępowania cywilnoprawnego przed sądem powszechnym. Interes faktyczny nie daje jednak podstaw do uznania za stronę postępowania w świetle art. 28 ust. 2 Pr. bud.
W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. w zw. z art. 28 K.p.a., należało uznać za chybione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.