Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II Wr 687/06 oddalił skargę wniesioną przez Radę Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...], nr [...], którym tenże Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Ś. z dnia [...] nr [...] o odmowie odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ś..
Zawarte w uzasadnieniu wyroku główne motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące: z wnioskiem o zatwierdzenie taryf zwróciło się do Rady Gminy Ś. [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Ś. Sp. z o.o. Uchwałą z dnia [...], nr [...], Rada Gminy Ś. odmówiła zatwierdzenia przedłożonych taryf. Taryfy te zostały uznane przez Radę Gminy za niezgodne z prawem. W uzasadnieniu uchwały, Rada Gminy Ś. stwierdziła, iż wniosek Przedsiębiorstwa nie uwzględnia porozumienia międzygminnego zawartego w [...]r., pomiędzy Gminą Ś. i Gminą Miejską Ś.. W treści tego porozumienia zawarto ustalenie, iż Gminą właściwą do zatwierdzenia taryf oraz regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków będzie Gmina Miasto Ś. oraz, że opłaty będą jednakowe dla Gminy Ś. oraz Gminy Miasto Ś.. Wniosek taryfowy został oceniony za sprzeczny z tym ustaleniem, gdyż Przedsiębiorstwo przedłożyło dwa różne wnioski taryfowe zawierające inne stawki opłat za wodę dla Gminy Ś. oraz inne stawki za wodę dla Gminy Miejskiej Ś..
Poza tym, wniosek Przedsiębiorstwa powinien zostać skierowany zgodnie z treścią porozumienia do zatwierdzenia przez organy Gminy Miejskiej Ś.. Przedłożone do zatwierdzenia taryfy nie mogły zostać uznane za zgodne z prawem albowiem wnioskodawca nie załączył aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Dlatego [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. składając wniosek nie dopełniło obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.; zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu w wodę). Kolejne uchybienia we wniosku taryfowym dotyczyły: nieuwzględnienia w kalkulacji kosztów ponoszonych przez Przedsiębiorstwo w związku z oczyszczaniem ścieków przez Spółkę Wodną, zawarcia we wniosku dodatkowej tabeli oznaczonej symbolem 12a, nieprzedstawienia w uzasadnieniu wniosku informacji na temat zmiany uwarunkowań stanowienia taryfy oraz informacji o spodziewanych korzyściach ekonomicznych przy wprowadzaniu nowych alokacji kosztów w porównaniu z kosztami wdrożenia, niecelowości przyjęcia w kalkulacji tak znacznego poziomu stawek amortyzacyjnych, wewnętrznej sprzeczności zawartej we wniosku taryfowym kalkulacji opłaty stałej i wyraźne przerzucenie niewspółmiernej części kosztów odczytów dokonywanych na terenie obu gmin na odbiorców z terenu Gminy Ś., a także stosowania przez Przedsiębiorstwo praktyki monopolistycznej polegającej na jednorazowej podwyżce ceny taryfowej wody dla gospodarstw domowych o około 86%.
Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 141, poz. 1591 ze zm.; zwana dalej u.s.g.), stwierdził nieważności uchwały Rady Gminy Ś. o odmowie zatwierdzenia taryf przedłożonych przez [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał następujące argumenty: podstawą odmowy zatwierdzenia taryf nie może być podniesiony przez Radę Gminy Ś. zarzut ich sporządzenia ze zróżnicowaniem na Gminę Miasto Ś. i Gminę Ś.. Treść art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, mogłaby sugerować, że przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne ustala jedną taryfę dla wszystkich swych odbiorców z możliwością różnicowania na poszczególne grupy odbiorców. Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu nie można jednak zapomnieć o pozostałych regulacjach ustawy o zaopatrzeniu w wodę w tym w szczególności o jej art. 24 ust.
1. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Każda gmina ma obowiązek dokonać przed zatwierdzeniem sprawdzenia, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z prawem i zweryfikować koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Dlatego też nie może budzić wątpliwości, iż przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne opracowuje taryfę dla poszczególnych gmin na terenie, których prowadzi działalność. Zawarte przez Gminę Ś. i Gminę Miasto Ś. porozumienie nie było porozumieniem międzygminnym w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę oraz art. 74 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Wojewody D. było to raczej porozumienie o współdziałaniu w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Za nietrafny uznano argument dotyczący braku aktualnego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych. Do wniosku o zatwierdzenie taryfy został załączony aktualny plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych, a wraz z nim harmonogram jego realizacji. Wskazano, iż Rada Gminy Ś. uchwałą nr [...] z dnia [...], przyjęła wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a uchwałą nr [...] z dnia [...].. dokonała zmian w wieloletnim planie. Taryfa nie narusza również art. 23 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, gdyż przepis ten nie jest skierowany do opracowującego propozycję taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, lecz do ministra właściwego do spraw infrastruktury. Dla oceny legalności przedstawionych do zatwierdzenia taryf nie miało znaczenia załączenie do wniosku dodatkowej tabeli 12a. Zdaniem organu nadzoru, podniesienia wysokości opłat o 86% nie należy traktować jako przejawu praktyki monopolistycznej i naruszenia zasady ochrony odbiorców ponieważ wniosek i wszelkie wyliczenia zostały sporządzone zgodnie z prawem.
Opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Gminę Ś., reprezentowaną przez Wójta Gminy. Zdaniem strony skarżącej uchwała Rady Gminy Ś. z dnia [...], nr [...] podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyraźnie podkreślono, iż wniosek Spółki z o.o. [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji naruszał ustalenia zawarte pomiędzy Gminą Ś. a Gminą Miejską Ś., przepisy ustawy o zaopatrzeniu w wodę oraz przepisy wydane na podstawie tej ustawy. Z tego powodu, zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podstawy stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Ś. nie mogły zostać uznane za uzasadnione.
WSA wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 687/06 oddalił skargę Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Ś. nr [...] z dnia [...], w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Ś.. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że sądowa kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest dwustopniowa. Obejmuje bowiem badanie legalności uchwały, a następnie badanie samego aktu nadzoru.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia we wniosku o zatwierdzenie taryf ustaleń zawartych pomiędzy Gminą Ś. a Gminą Miastem Ś.. Zdaniem Sądu, przedstawione przez stronę skarżącą uchwały, nie posiadały waloru porozumienia komunalnego. Jeżeli nawet Gminy miały zamiar zawarcia takiego porozumienia to nie zachowano warunków formalnych, obwiązujących przy podejmowaniu tego rodzaju działań. Przede wszystkim nie została zrealizowana istota porozumienia polegająca na przyjęciu przez Gminę Miasto Ś. wykonania określonego zadania publicznego. Uchwały, na które powołała się strona skarżąca mogły jedynie świadczyć o przystąpieniu przez Gminę Ś. do Spółki z o.o. [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji. Uchwały te można uznać za porozumienie o współpracy w zakresie prowadzenia wspólnego przedsiębiorstwa. Także fakt przedłożenia przez Przedsiębiorstwo dwóch odrębnych wniosków taryfowych nie uzasadniał odmowy zatwierdzenia taryf.
Przedstawiona taryfa została sporządzona zgodnie z prawem i przy uwzględnieniu rachunku ekonomicznego. Jako nietrafny oceniono zarzut naruszenia art. 23 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, gdyż przepis ten nie stanowi materialnoprawnej podstawy sporządzania wniosku o zatwierdzenie taryfy. Pozostałe przyczyny odmowy zatwierdzenia taryfy dotyczące niedołączenia do wniosku aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, braku w uzasadnieniu wniosku informacji dotyczących zmiany uwarunkowań stanowienia taryf, dołączenia dodatkowej tabeli, miały wedle Sądu jedynie charakter formalny. Przyjmując te nieprawidłowości za podstawę odmowy zatwierdzenia taryf, Rada nie wskazała, że są to wady, które w sposób istotny wpłynęły na prawidłowość taryfy. Sąd pierwszej instancji po rozpoznaniu skargi nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę D. także przepisów proceduralnych.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. II SA/Wr 687/06, sporządził i złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w imieniu Gminy Ś. radca prawny. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżony został w całości. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Jako naruszone wskazano: przepisy art. 91 ust. 1, 3 i 4 u.s.g., art. 2 pkt 2, i art. 3 ust. 2, art. 20 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 3, art. 21, art. 23, art. 24 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r., nr 123, poz. 858 ze zm.), § 3, § 7 ust. 1 pkt 2, § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 26 poz. 257 ze zm.).
Niewłaściwa wykładnia i zastosowanie wskazanych przepisów polegało, według strony skarżącej, na oddaleniu skargi i uznaniu, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Ś. z dnia [...], nr [...], zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody D. było prawidłowe. Sąd pierwszej instancji dopuścił się zdaniem Gminy Ś. także naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie art. 3 § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. Pominięto przy badaniu i rozstrzyganiu sprawy dowody z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy na okoliczność postanowień porozumienia międzygminnego zawartego pomiędzy Gminą Ś. a Gminą Miasto Ś. w zakresie obowiązków nałożonych na każdą ze stron porozumienia, przeprowadzonej procedury formalnej łącznie ze stosownymi oświadczeniami organów wykonawczych obu gmin i ich faktyczną realizację.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił też sposobu rozliczeń świadczenia usług przez [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji na terenie obu gmin z uwzględnieniem struktury własności udziałów w Spółce również po wyodrębnieniu kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę odbiorców z terenu Gminy Ś., albowiem zastosowane nowe metody liczenia tych kosztów nie obejmują całego terenu Gminy Ś., jak również nie określają faktycznej podaży wody. Sąd pominął komunalny charakter Spółki i utrzymujący się dodatni wynik finansowy, który nie może uzasadniać poniesienia cen wody w stosunku do gospodarstw domowych w okresie jednego roku o ponad 80%. W sprawie, w której zapadł wyrok WSA, liczba i moc uchybień znajdujących się we wniosku taryfowym, którego celem jest drastyczna podwyżka cen wody nie pozwalała na stwierdzenie jego zgodności z prawem, a z uwagi na przedmiot regulacji stosowanie dowolnej wykładni przepisów jest niedopuszczalne.
Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie od Wojewody D. kosztów postępowania na rzecz Gminy Ś. w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji z uwzględnieniem kosztów postępowania przed sądem odwoławczym.
Pełnomocnik Wojewody D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, iż pomiędzy Gminą Miejską Ś. a Gminą Wiejską Ś. nie doszło do zawarcia porozumienia komunalnego. Taryfy zostały przez [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji opracowane zgodnie z prawem. Podstawą odmowy zatwierdzenia taryfy nie może być podniesiony przez Gminę zarzut ich sporządzenia ze zróżnicowaniem na poszczególne gminy. Słuszne jest stanowisko Sądu, iż podniesienie taryf za zaopatrzenie w wodę o ponad 80% nie można traktować jako przejawu praktyki monopolistycznej i naruszenia zasady ochrony odbiorców. Interes odbiorców zawężany do cen nie jest wyłącznym ani najważniejszym przedmiotem regulacji. W takim wypadku cena stanowi tylko jeden z jego elementów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny bada sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przypadki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art.183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna sporządzona została przez prawidłowo upoważnionego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a., nie ma zatem formalnych przeszkód do jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym znacznie sformalizowanym; spełniać ona powinna wymagania stawiane pismom procesowym, a ponadto powinna być oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zarzuty kierowane przeciwko orzeczeniu sądu administracyjnego pierwszej instancji mogą zostać oparte na:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Podniesione przez stronę zarzuty skargi kasacyjnej powinny być przy tym uzasadnione poprzez wskazanie numeru jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, w zależności od zawartych w niej zarzutów, powinno precyzyjnie wyjaśniać, na czym miał polegać błąd sądu pierwszej instancji w dokonaniu błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego lub w jego zastosowaniu (wyrok NSA z dnia 4 października 2006r., sygn. I OSK 459/06, niepubl.). Jeżeli zdaniem strony skarżącej, sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, wniesiony środek odwoławczy powinien wykazać bezpośredni związek pomiędzy naruszeniem określonego przepisu postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 23 maja 2006r. sygn. II GSK 18/06, niepubl.). Z uwagi na tak wysokie wymagania, skarga kasacyjna powinna być sporządzona w imieniu strony przez fachowego pełnomocnika tj. radcę prawnego lub adwokata (art. 175 § 1 P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na podstawach kasacyjnych zawartych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest rozpoznać te zarzuty, które podnoszą naruszenie przez WSA przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.
Zdaniem skarżącej Gminy Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 2 pkt 6, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. To naruszenie miało polegać na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy dowodów z określonych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy.
Strona skarżąca podnosi też, iż Sąd pierwszej instancji pominął okoliczności dotyczące porozumienia zawartego pomiędzy Gminą Miasto Ś. a Gminą Ś.. Treść skargi kasacyjnej nie wskazuje jednak, które z zawartych przez Gminę porozumień zostało pominięte przez Sąd. Obowiązek dokładnego sprecyzowania w treści skargi kasacyjnej porozumienia jest uzasadniony, gdyż z aktach sprawy znajduje się kilka porozumień zawartych przez organy Gminy Ś. oraz Gminy Miasto Ś.. Jedno z nich, z dnia [...] (karta akt 57), dotyczy wstępnego uzgodnienia skutków przystąpienia Gminy Ś. do Spółki [...] Przedsiębiorstwo Wodociągowo – Kanalizacyjne w Ś.. Kolejne z porozumień zostało spisane w dniu [...] (karta akt 77) i dotyczy ustalenia warunków i zasad przystąpienia przez Gminę Ś. do Spółki z o.o. [...] Przedsiębiorstwo Wodociągowo - Kanalizacyjne. Pełnomocnik strony skarżącej podnosząc zarzut pominięcia przez Sąd znajdujących się w aktach dowodów powinien precyzyjnie wskazać, który z nich nie był brany pod uwagę przy oddalaniu skargi i dlaczego ten błąd znacząco zaważył na wyniku sprawy.
Treść zarzutu oraz jego uzasadnienie nie pozwala ustalić, które z porozumień zostało pominięte. W takim stanie rzeczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwej oceny przez Sąd pierwszej instancji stosownego porozumienia jest chybiony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że Sąd pierwszej instancji pominął sposoby rozliczeń świadczenia usług przez Spółkę z o.o. [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji na terenie obu gmin z uwzględnieniem struktury własności udziałów w spółce również po wyodrębnieniu kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę odbiorców z terenu Gminy Ś.. Zastosowane nowe metody liczenia tych kosztów nie obejmowały całego terenu Gminy Ś., jak również nie określały faktycznej podaży wody. W tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, aby strona skarżąca wykazała związek pomiędzy tymi okolicznościami a wynikiem sprawy. Przede wszystkim chodzi o brak wykazania wpływu podniesionych okoliczności na kierunek rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.
Wedle poglądu wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji pominął komunalny charakter spółki i utrzymujący się dodatni wynik finansowy, który nie mógł uzasadniać podniesienia cen wody dla gospodarstw domowych o 80 % w okresie jednego roku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano o jaką dokładnie spółkę w konkretnym przypadku chodziło, przypuszczać jedynie można że intencją skarżącego było zwrócenie uwagi na kwestie związane z podziałem udziałów pomiędzy Gminą Miasto Ś. a Gminą Ś. w Spółce z o.o. [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji. Zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, nie wykazano by stosunki własnościowe we wskazanej wyżej Spółce oraz jej kondycja finansowa miały jakikolwiek wpływ na ocenę legalności zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego.
W petitum skargi kasacyjnej zarzucono również Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a Naruszenie owo polegać miało na dopuszczeniu się przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z poźn. zm., dalej u.s.g.) art. 2 pkt 2, art. 3 ust. 2, art. 20 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 3, art. 21, art. 23, art. 24 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w skardze kasacyjnej podano błędne miejsce publikacji ustawy, powinno być Dz.U. z 2006r. nr 123, poz. 858 ze zm., dalej ustawa o zaopatrzeniu w wodę), § 3, § 7 ust. 1 pkt 2, § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 26 poz. 257 ze zm.).
Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie odpowiadają wzorcowi kontroli określonemu w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, iż powołany p.p.s.a. pozwala oprzeć środek odwoławczy na zarzucie błędnej wykładni oznaczonego przepisu prawa materialnego lub na zarzucie niewłaściwego zastosowania. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie może zarzucać orzeczeniu Sądu pierwszej instancji błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego i jednocześnie błędnego zastosowania tego przepisu. Na zakaz łączenia w odniesieniu do tego samego przepisu prawa materialnego zarzutu błędnej interpretacji i jednocześnie niewłaściwego zastosowania wskazuje użycie w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. spójnika "lub". Wykluczenie możliwości łączenia dwu wskazanych w art.174pkt 1 p.p.s.a. sposobów naruszenia prawa materialnego jest zrozumiałe. Zarzut oparty na błędnej wykładni i jednoczesnym błędnym zastosowaniu prawa materialnego powodowałby, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywałby, czy w zaskarżonym orzeczeniu w odniesieniu do tego samego przepisu dokonano błędnej interpretacji oraz czy nieprawidłowo ustalona norma została właściwie zastosowana.
Taka dwupłaszczyznowa kontrola zaskarżonego orzeczenia nie jest nierealna bowiem błędna wykładania przepisu prawa materialnego wyklucza możliwość błędnego zastosowania i na odwrót. Jeżeli według skarżącego, Sąd pierwszej instancji ustalił niewłaściwe znaczenie przepisu prawa materialnego, to tym samym nie mógł go niewłaściwie zastosować. Jako niewłaściwie zastosowany może być uznany jedynie taki przepis prawa materialnego, którego treść została prawidłowo ustalona przez Sąd. W takiej sytuacji sąd administracyjny może dopuścić się błędu w subsumcji, czyli naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sformułowany pogląd znajduje wsparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W motywach postanowienia z dnia 15 lipca 2005r. II OSK 350/05 (niepubl.) tenże Sąd m. in. podniósł, iż naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego może nastąpić w dwóch formach: przez błędną wykładnię (mylne rozumienie normy prawnej), bądź przez błędną subsumcję (wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej); obie te podstawy, nie mogą zachodzić jednocześnie.
Zaznaczyć wypada, że w omawianej kwestii prezentowane jest też stanowisko odmienne, wedle którego obie formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie, niewłaściwe zastosowanie prawa bowiem jest często konsekwencją błędnej wykładni, a ponadto dopuszczalny jest podwójny błąd, niezależny, polegający na tym, że dokonujący wykładni nie tylko wadliwie przyjął, że ustalony stan faktyczny odpowiada określonej hipotezie normy prawnej, lecz również stosując ją błędnie odczytał dyspozycję lub sankcję (Por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Warszawa 2006, s. 378). W konkretnym przypadku w skardze kasacyjnej nie dano wyrazu dla afirmacji któregokolwiek z dwu podanych sposobów interpretacji art.174 pkt 1 p.p.s.a. Pora na konkluzje. W treści skargi kasacyjnej trudno dopatrzyć się logicznego związku pomiędzy jej petitum, czyli wskazaniem naruszonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, sformułowanym wnioskiem o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji a jej uzasadnieniem.
Trudno pominąć milczeniem sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej, zostały one napisane językiem trudnym do zrozumienia, uniemożliwiający rekonstrukcję zamysłów jej autora. W omawianym fragmencie skargi kasacyjnej niefrasobliwie wymieniono wiele przepisów u.s.g. oraz ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Ta sama uwaga dotyczy wskazania naruszonych przepisów procesowych (p.p.s.a.). Z kolei uzasadnienie kasacyjnej niejako abstrahuje od sformułowanych wcześniej zarzutów, podniesiono bowiem w nim przede wszystkim argumenty natury celowościowej w żaden sposób nie przystające do argumentacji jurydycznej. Co więcej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie nigdzie nie wykazano na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji aż tak wielu regulacji prawnych.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczająco objaśniono jakim standardom powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Należy zatem wskazać na elementy podstawowe, które pominięto w konkretnym przypadku.
Zarzucając naruszenie prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powinien wykazać na czym polegała jego wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka być powinna wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego (przepisów p.p.s.a.) należy wskazać naruszone przez sąd przepisy, określić na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli autor skargi kasacyjnej nie sformułuje zarzutów prawidłowo, późniejsza próba ich doprecyzowania nie jest dopuszczalna. Możliwe jest tylko przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwione podstawy i zasługują na uwzględnienie. Należy to uczynić poprzez precyzyjne i zrozumiałe przedstawienie wywodów prawnych dotyczących stawianych zarzutów, odnoszących się do poszczególnych przepisów, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 25.04.2005r., I GSK 200/05 niepubl., z 31.03.2005r. niepubl., FSK 830/04, z dnia 27.10.2004r., FSK 116/04 niepubl., postanowienie NSA z 29.03.2004r., FSK 73/04, PP 2004, nr 7, poz. 53, postanowienie NSA z 9.02.2004r., GSK 20/04, PP 2004, nr 5, poz., PP 2004, nr 5, poz.53, z 6.07.2206r., OSK160/04, LEX nr 156428, zob też Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzecznictwo, pod red. B.Dautera, Warszawa 2007, s.251 i n.).
Rozpoznawana skarga kasacyjna stanowczo nie spełnia opisanych wyżej wymogów, zasadnicze uchybienia te, które wcześniej już opisano, nie stwarzały wystarczających podstaw do weryfikacji zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w granicach modelu orzekania kasacyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wyłożone dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181 i art. 183 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.