Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1623/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 753/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Zawiadomieniem z 15 maja 2012 r., doręczonym w dniu 17 maja 2012 r., Burmistrz Miasta R. zawiadomił T.G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego w nawiązaniu do sprzedaży w dniu 2 marca 2011 r. działek o nr [...] i [...] (obręb [...]) w R. w rejonie ulicy O..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Burmistrz Miasta R., działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił T.G. opłatę planistyczną w wysokości 126.000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] położonej w R. w rejonie ulicy O. w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie od południowego odcinka ulicy O. do granicy administracyjnej z R., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 5 lipca 2007 r. oraz w związku ze sprzedażą tej działki w dniu 2 marca 2011 r. W drugim punkcie decyzji Burmistrz Miasta R. umorzył postępowanie w części naliczenia opłaty planistycznej w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] w R. w rejonie ulicy O. z powodu braku wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Rada Miejska w R. podjęła uchwałę [...] w dniu 5 lipca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie od południowego odcinka ulicy O. do granicy administracyjnej z R., który wszedł w życie 21 września 2007 r., obejmujący obszar, w którego granicach znajdują się działki nr [...] i [...]. W niniejszej uchwale przewidziano 30% stawkę służącą naliczaniu opłaty planistycznej (§ 2 ust. 2). Z treści uchwały wynika, iż dla ww. terenu jako przeznaczenie określono: GP tereny gospodarczo - przemysłowe, U usługi, MW tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 11, karta terenu nr 02 i 04 uchwały) oraz KDW (drogi). Organ wyjaśnił, że bezpośrednio przed uchwaleniem obowiązującego planu na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta R. uchwalony przez Miejską Radę Narodową uchwałą [...], w którym przedmiotowe działki znajdowały się w obszarze o przeznaczeniu pod uprawy polowe i ogrodnicze, z adaptacją istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Dla przedmiotowych działek nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Umową z dnia 2 marca 2011 r. właściciel - T.G. zbył działki nr [...] i nr [...] (akt notarialny [...]).

Organ I instancji podniósł, że wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty planistycznej dokonano w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone dla każdej z działek oddzielnie, przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metod porównywania parami i korygowania ceny średniej. W operatach wskazano, że dla obu działek wejście w życie obowiązującego planu spowodowało zmianę przeznaczenia tych nieruchomości w porównaniu z ich poprzednim faktycznym wykorzystaniem jako terenu położonego w granicach miasta R. - poza terenem zainwestowanym - na obszarze bez określonych zasad zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dla działki [...] organ stwierdził, że wejście w życie obowiązującego planu miejscowego nie spowodowało wzrostu jej wartość, co uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W odniesieniu natomiast do działki o nr [...] organ wyjaśnił, że do naliczenia jednorazowej opłaty w związku z uchwaleniem planu miejscowego i wzrostem wartości nieruchomości oraz zbyciem przedmiotowej działki przyjęto różnicę wartości działki liczoną według jej faktycznego sposobu wykorzystania określoną przez rzeczoznawcę w operacie na kwotę 2.812.000 zł i według przeznaczenia po uchwaleniu nowego planu miejscowego wynoszącą 3.232.000 zł. Na tej podstawie organ ustalił opłatę planistyczną, której wysokość przy zastosowania określonej w planie 30% stawki opłaty wyniosła 126.000 zł.

Organ I instancji ocenił oba sporządzone w sprawie operaty szacunkowe jako sporządzone rzetelnie i zgodnie z wymogami prawnymi, przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami, nie stwierdzając w nich jakichkolwiek uchybień procesowych.

T.G. wniósł odwołanie od decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej zarzucając, że organ administracji wydał decyzję po upływie ustawowego terminu wynikający z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, że zgłoszenie roszczenia, tj. doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, nastąpiło przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan wszedł w życie w dniu 21 września 2007 r., zaś doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiło w dniu 17 maja 2012 r. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przez Burmistrza Miasta R. nastąpiło zatem przed upływem 5 lat, od dnia wejścia w życie planu miejscowego.

Dodatkowo, odnosząc się do dokonanej w sprawie wyceny nieruchomości, Kolegium podzieliło stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oraz uznało sporządzone w sprawie operaty szacunkowe za prawidłowe i stanowiące wiarygodny dowód potwierdzający wzrost wartości działki nr [...] w związku z uchwaleniem planu miejscowego i brak tego wzrostu w odniesieniu do działki nr [...], co doprowadziło w efekcie do umorzenia postępowania w tym zakresie. Za prawidłowe uznano dokonane oszacowanie wartości działek nr [...] i nr [...], uwzględniając ich przeznaczenie przed wejściem miejscowego planu w życie, przy braku decyzji o warunkach zabudowy, według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości oraz ich przeznaczenia w obowiązującym planie miejscowym. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia rzeczoznawcy majątkowego, który uznał, że przedmiotowe działki przed wejściem w życie planu nie były wykorzystywane na cele mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, przemysłowe, produkcyjne, składowe, magazynowe, leśne, drogowe.

Ustalając faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed wejściem w życie planu przyjęto, że obie działki położone są w granicach miasta R., poza terenem zainwestowanym, położonym na terenie bez określonych zasad zagospodarowania przestrzennego. Według Kolegium ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę i dokonane przez niego oszacowanie obu działek nie było obarczone żadnym błędem i w sposób oczywisty wykazało wzrost wartości działki nr [...] o 420.000 zł, co dawało podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w wysokości 126.000 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T.G. zaskarżył powyższą decyzję w części, w której utrzymała ona w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. w pkt 1 ustalającą opłatę planistyczną w wysokości 126.000 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na braku ustalenia związku pomiędzy wzrostem wartości działki nr [...], a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego w życie uchwałą Rady Miasta R. z dnia 5 lipca 2007 r. oraz na braku dokładnego oznaczenia nieruchomości, tj. niewskazaniu obrębu działki, co uniemożliwiło jej zindywidualizowanie. Zarzucono również naruszenie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe ustalenie wartości działki nr [...] sprzed uchwalenia przedmiotowego planu i po jego uchwaleniu oraz naruszenie art. 154 ust. 2 tej ustawy poprzez brak ustalenia, czy dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co ma istotne znaczenie przy ocenie przeznaczenia działki przed uchwaleniem nowego planu.

Nadto zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji po upływie 5 - letniego terminu określonego w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając skargę wskazano, że nieprawidłowości w zakresie indywidualizacji działki nr [...] polegają na niedokładnym jej oznaczeniu numerem i braku wskazania obrębu geodezyjnego, co utrudnia jej lokalizację w mieście. Nadto podkreślono, że nie ustalono związku pomiędzy wzrostem wartości działki a faktem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając przeznaczenie działki przed wejściem w życie nowego planu, nie rozważono również, czy obowiązywało tam studium, albowiem rzeczywisty sposób wykorzystywania działki można oceniać dopiero wówczas, gdy na danym terenie nie obowiązuje studium. Wątpliwości skarżącego wzbudził wzrost wartości działki nr [...], która jest działką większą i trudniej zbywalną, podczas gdy wartość działki mniejszej o nr [...] nie wzrosła. Zarzucono również naruszenie § 18 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez brak zastosowania przy wycenie nieruchomości rolnych metody wskaźników szacunkowych gruntów.

Nadto nie dokonano prawidłowej analizy nieruchomości podobnych, gdyż nie wskazano ich cech charakterystycznych w postaci powierzchni, przeznaczenia, infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania, stanu prawnego. Skarżący zarzucił również opieszałość organów administracji, skutkiem czego postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej wszczęto po upływie 1 roku i 2 miesięcy od daty zbycia nieruchomości, a organ powinien wszcząć je niezwłocznie, chroniąc właściciela przed niekorzystnym stanem niepewności prawnej. Według skarżącego samo wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej w ciągu 5 lat od daty wejścia w życie planu nie powoduje zachowania terminu. Jego zdaniem w tym terminie należy wydać decyzję ustalającą opłatę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 753/13 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne o ustalenie opłaty planistycznej odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), ponadto z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, że na podstawie umowy zawartej w dniu 2 marca 2011 r. skarżący jako właściciel nieruchomości stanowiących działki oznaczone nr [...] i [...] obr. [...] położone w R. w rejonie ulicy O., zbył ich własność.

Dla terenu, na którym położone są wskazane działki uchwałą Nr [...] z dnia 5 lipca 2007 r. Rada Miejska w R. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie od południowego odcinka ulicy O. do granicy administracyjnej z R. ([...]). Plan ten wszedł w życie w dniu 21 września 2007 r. Zgodnie z postanowieniami uchwalonego planu działki skarżącego przeznaczono pod realizację funkcji gospodarczo - przemysłowej, usług, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz drogi. W planie określono, że dopuszczalną funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, lokalizacja usług publicznych i mieszkań w terenach gospodarczo - przemysłowych i usługowych jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. W § 2 ust. 2 planu przewidziano, że stawka służąca naliczeniu opłaty planistycznej będzie wynosić 30%.

Przed wejściem w życie nowego planu na terenie przedmiotowych nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta. Do dnia 31 grudnia 2003 r. dla wskazanych nieruchomości obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta R. uchwalony przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr [...] z dnia 31 maja 1988 r. ([...]), w którym przedmiotowe działki znajdowały się w obszarze o przeznaczeniu terenów pod uprawy polowe i ogrodnicze, z adaptacją istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Sąd I instancji podniósł, że z ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym dotyczącym wyceny działki nr [...] wynika, że w okresie pomiędzy utratą mocy obowiązującej przez plan z 1988 r., a uchwaleniem obecnego planu z 2007 r. przedmiotowa działka nie była wykorzystywana na cele mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, przemysłowe, produkcyjne, składowe, magazynowe, leśne, drogowe. Ustalając faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed wejściem w życie planu przyjęto, że działka położona jest w granicach miasta R., poza terenem zainwestowanym, bez określonych zasad zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii zachowania terminu do zgłoszenia roszczenia o ustalenie opłaty planistycznej i odpowiedzi na pytanie, czy dla zachowania 5 - letniego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, konieczne jest wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty, czy też wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Przepis art. 37 ust. 3 i 4 ustawy stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wynika z tego, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłata planistyczna) może zostać ustalona, jeżeli w 5 - letnim terminie organ zgłosi roszczenie w tym przedmiocie.

Zdaniem Sądu za zgłoszenie roszczenia uznać należy zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1400/11). Konstrukcja zgłoszenia roszczenia zastosowana przy opłacie planistycznej różni się od tej, którą ustawodawca posłużył się przy opłacie adiacenckiej, określając termin, w jakim opłata adiacencka może zostać "ustalona". W konsekwencji postulowane przez pełnomocnika skarżącego odpowiednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., I OPS 6/13 (Lex Nr 1391607), odnoszącej się do opłaty adiacenckiej nie ma uzasadnienia prawnego, gdyż dotyczy odmiennej regulacji prawnej. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest rozbieżności w zakresie wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do sposobu określenia terminu zgłoszenia roszczenia (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 250/10, z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 984/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po59/12).

Burmistrz Miasta R. zgłosił roszczenie z tytułu opłaty planistycznej w terminie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie w dniu 21 września 2007 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania doręczono skarżącemu w dniu 17 maja 2012 r. Upływ terminu 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego nastąpił w dniu 21 września 2012 r. Przywołane daty potwierdzają, że zgłoszenie roszczenia z tytułu opłaty planistycznej nastąpiło w okresie 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że w myśl art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. rentę planistyczną) ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przytoczony przepis regulując kwestię partycypacji gminy w dochodzie, jaki przynosi sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym, przewiduje zatem prawo i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty na osoby, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. Podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty planistycznej jest właściciel, który sprzedał nieruchomości, której wartość na skutek uchwalenia bądź zmiany planu wzrosła.

W przepisie art. 37 ust. 1 ustawy chodzi wyłącznie o takiego właściciela (użytkownika wieczystego), który był właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Opłata obciążająca właściciela nie jest zatem zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść (zysk) w związku ze zbyciem nieruchomości. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej (umowy) nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 37 ust. 1 i 11 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Sąd podkreślił, że z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, (Lex Nr 551972), przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Oznacza to w konsekwencji, że jeśli nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym i przewidywał on takie samo jej przeznaczenie jak plan obecnie obowiązujący, to pomimo, że pomiędzy planami była przerwa nie należy brać pod uwagę faktycznego wykorzystania nieruchomości w okresie bezplanowym lecz uznać, że w tej części nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Wobec tego pierwszoplanowym obowiązkiem organu, w przypadku gdy nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym, jest dokonanie porównania przeznaczenia terenu przewidzianego w planie poprzednio obowiązującym i przeznaczenia w planie obowiązującym aktualnie. W razie bowiem stwierdzenia, iż ustalenia dawnego planu przewidywały wykorzystanie terenu analogiczne jak plan obowiązujący obecnie, wówczas postępowanie w przedmiocie renty planistycznej byłoby bezprzedmiotowe. Nieistotny dla sprawy jest bowiem w takim przypadku faktyczny sposób wykorzystania terenu w okresie "bezplanowym".

Zdaniem Sądu I instancji orzekające sprawie organy administracji z powyższego obowiązku wywiązały się prawidłowo, dysponując wiarygodnym dowodem w postaci operatu szacunkowego sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie Sądu sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w szczególności przepisami Działu IV Rozdziału 1 zatytułowanego "Określanie wartości nieruchomości" oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), operat szacunkowy dotyczący działki nr [...] oceniony został przez organy administracji obu instancji w sposób dokładny i wszechstronny zgodnie z wymogami określonymi w art. 80 kpa. Rzeczoznawca majątkowy prześledził zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki i ustalił, jakie przeznaczenie miała ona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz w planie miejscowym uchwalonym przez Radę Miasta R. w 2007 r. Analiza ta doprowadziła do wniosku, że działka nr [...] z wejściem w życie nowego planu zmieniła przeznaczenie w stosunku do przeznaczenia wynikającego z zapisów planu z 1988 r. To otworzyło drogę do analizy sytuacji w okresie tzw. bezplanowym i umożliwiło ocenę faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej działki.

Opierając się na wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości, danych z ewidencji gruntów oraz z informacji z dostępnych dokumentów, rzeczoznawca ustalił, że przed wejściem w życie nowego planu miejscowego działka nr [...] nie była wykorzystywana na cele mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, przemysłowe, produkcyjne, składowe, magazynowe, leśne, drogowe. Ocenił ten teren jako położony w granicach miasta R., poza terenami zainwestowanymi, bez określonych zasad zagospodarowania przestrzennego. Po wejściu w życie nowego planu działka uzyskała przeznaczenie gospodarczo - przemysłowe, usługowe, mieszkaniowe wielorodzinne i drogowe. Z powyższego wyprowadzono wniosek, że nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki na skutek wejścia w życie postanowień planu miejscowego z 2007 roku. W następstwie tego rzeczoznawca poddał wycenie działkę, określając jej wartość według faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem planu i przy uwzględnieniu przeznaczenia tego terenu, które wprowadził uchwalony plan.

Dokonując wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodami porównywania parami i korygowania ceny średniej, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca w sposób szczegółowy i kompleksowy dokonał wyboru nieruchomości podobnych, określając precyzyjnie ich cechy charakterystyczne i wagi poszczególnych cech, co umożliwiło z kolei prawidłowe określenie współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy, określając cechy nieruchomości wycenianej na stronie 29 operatu przyjął, że przedmiotowa działka nie jest uzbrojona, a wagę tej cechy ocenił na 20%, co wpłynęło na wartość współczynnika korygującego.

Zdaniem Sądu I instancji dokonując oceny operatu organy administracji nie ograniczyły się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz sprawdziły, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł oraz skontrolowały prawidłowość tego rozumowania. Zdaniem Sądu prawidłowość sporządzenia operatu i jego wnioski końcowe nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia legalności. Brak jest podstaw do skutecznego podważenia wyceny przeprowadzonej przez rzeczoznawcę w przedmiotowej sprawie i zaprzeczenia wnioskowi, że ustalony wzrost wartości działki nr [...] nie miał związku z uchwaleniem nowego przeznaczenia w planie miejscowym.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego w zakresie błędnej wyceny przedmiotowej działki przy uwzględnieniu jej przeznaczenia rolnego w planie z 1988 r. Po pierwsze bowiem, ten fragment wyceny, choć obrazowy dla całego operatu, nie stanowił w przedmiotowej sprawie podstawy rozstrzygnięcia, albowiem wzrost wartości działki stanowił różnicę pomiędzy jej wartości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia w nowym planie, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania przed uchwaleniem planu. W tej sytuacji wycena działki przy uwzględnieniu przeznaczenia w planie, który z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc obowiązującą, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I instancji odniósł się również do zastrzeżeń skarżącego co do prawidłowości wyceny działki nr [...] w porównaniu z działką nr [...], co do której rzeczoznawca nie odnotował wzrostu wartości w związku z uchwaleniem planu, podkreślając, że obie działki zostały wycenione w odrębnych operatach szacunkowych. Każda z działek była odrębnym od drugiej przedmiotem wyceny. Dla każdej z nich rzeczoznawca przeprowadził odrębną analizę rynku nieruchomości podobnych biorąc pod uwagę ich cechy charakterystyczne i właściwe im parametry, w tym wielkość działek, która w sposób oczywisty się różni. Wartość poszczególnych działek przy przyjęciu metody porównawczej ustalana była w porównaniu do nieruchomości o wielkości podobnej do nieruchomości podlegającej wycenie. Rzeczoznawca nie porównywał w celu wyceny działek pomiędzy sobą, dlatego też nie budzi zastrzeżeń odmienny w odniesieniu do każdej z nich wynik ustaleń rzeczoznawcy.

Podsumowując Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącego w zakresie numeru i obrębu geodezyjnego przypisanego działkom. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że działka o nr [...] była prawidłowo opisana i miała przypisany właściwy obręb geodezyjny nr [...]. Nie było zatem żadnych przeszkód utrudniających bądź uniemożliwiających ich indywidualizację.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego T.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 ppsa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na stwierdzeniu, że doszło do zgłoszenia roszczenia z tytułu opłaty planistycznej w terminie 5 lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;
2. II. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie:
3. - art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe ustalenie wartości działki nr [...] przed uchwaleniem przedmiotowego planu i po jego wejściu w życie oraz przez brak ustalenia związku pomiędzy wzrostem wartości działki nr [...], a wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta R., wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z 5 lipca 2007 r., która weszła w życie z dniem 21 września 2007 r.;
4. - art. 37 ust. 3 i 4 powyższej ustawy poprzez ustalenie, że wszczęcie postępowania administracyjnego - to zgłoszenie roszczenia i dlatego zachowany został w sprawie termin 5 lat na zgłoszenie roszczenia, tj. okres 5 lat od wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego;
5. - art. 37 ust. 6 powyższej ustawy poprzez niezastosowanie, gdyż ustalenie opłaty następuje w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej - konstytutywnej;
6. - art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, wadliwie sporządzonym w zakresie: ustalenia wartości działki po uchwaleniu planu, wadliwe zastosowanie podejścia porównawczego, dokonanego w oparciu przyjęcia do wyceny porównawczej działek "niepodobnych", co stanowi także naruszenie art. 4 ust. 16 powyższej ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniosła o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;
2. 2. zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniosła ponadto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 265 ppsa poprzez nieuwzględnienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zajętego w uchwale 7 Sędziów z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 6/13, dotyczącego zachowania 3 - letniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T.G. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idący zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadność tego zarzutu czyniłaby bezprzedmiotowym rozpoznanie pozostałych, ponieważ oznaczałaby, że wobec wnoszącego skargę kasacyjną - wskutek upływu zawitego terminu 5 lat - niedopuszczalne było ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wskazany zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wiąże się zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zakresie, błędnych ustaleń faktycznych polegających na stwierdzeniu, że doszło do zgłoszenia roszczenia z tytułu opłaty planistycznej w terminie 5 lat od daty wejścia w życie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 141 § 4 ppsa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem (art. 141 § 4 zd. 1), uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok będący przedmiotem kontroli instancyjnej nie zawiera w tym zakresie uchybień. Sąd I instancji, prezentując stanowisko strony, w sposób zwięzły przedstawił przebieg sprawy, wyjaśniając motywy i podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Po pierwsze, na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do kwestii publikacji i wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 5 lipca 2007 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie od południowego odcinka ulicy O. do granicy administracyjnej z R.. Prawidłowo podał datę publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz ustalił datę jej wejścia w życie.

Po drugie, Sąd dokonał interpretacji art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawidłowo stwierdził, że organy administracji zachowały wynikający z tych przepisów termin 5 lat.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 zd. 1 powyższej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 3 powyższej ustawy roszczenia z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wedle natomiast art. 37 ust. 4 powyższej ustawy ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4.

Z powyższego wynika, że dochodzenie roszczeń, o których stanowi art. 36 ust. 4 powyższej ustawy jest czasowo ograniczone. Wskazany pięcioletni termin jest bowiem terminem zawitym, co oznacza, że jego upływ pozbawia właściwy organ możliwości ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Jednoznacznie brzmiąca treść art. 37 ust. 3 powyższej ustawy wskazuje, że miarodajna dla obliczenia, czy pięcioletni termin został zachowany jest data, w której plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie z art. 29 ust. 1 powyższej ustawy uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia 5 lipca 2007 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie od południowego odcinka ulicy O. do granicy administracyjnej z R. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewody [...] z dnia 21 sierpnia 2007 r.[...]. W § 14 powyższej uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Oznacza to, że plan miejscowy wszedł w życie w dniu 21 września 2007 r.

Zestawienie tej daty z datą doręczenia T.G. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (17 maja 2012 r.) nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że pięcioletni termin na zgłoszenie roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości został przez organ administracji zachowany.

Niezasadny jest wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 265 ppsa poprzez nieuwzględnienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zajętego w uchwale 7 Sędziów z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 6/13, dotyczącego zachowania 3 - letniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionując ustalonej w toku postępowania daty, do której mogło nastąpić zgłoszenie roszczenia przez organ administracji publicznej przyjął, że datą zgłoszenia jest data doręczenia decyzji ustalającej opłatę planistyczną. Jednakże wywodzona przez skarżącego kasacyjnie konstrukcja prawna odpowiada tej, która ma zastosowanie w toku ustalenia opłaty adiacenckiej. Odnośnie opłaty adiacenckiej ustawodawca wyznaczył jednakże termin w jakim opłata adiacencka może zostać "ustalona". Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłata planistyczna) może natomiast zostać ustalona, jeżeli w 5 - letnim terminie organ zgłosi roszczenie w tym przedmiocie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, iż za zgłoszenie roszczenia uznać należy w niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, co w niniejszej sprawie nastąpiło w okresie 5 lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego oraz wadliwego ustalenia wartości działki przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu.

Zasady określania wartości nieruchomości uregulowane są przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dział IV rozdział 1, przepisami wykonawczymi do niej - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez wskazanie sposobów określania wartości, podejść, metod i technik wyceny. Jakkolwiek wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 ugn), to jednak musi się on trzymać reguł, które ww. przepisy określają. Zdaniem Sądu reguły te w niniejszej sprawie zostały zachowane, ponieważ biegły uznał, że właściwe będzie podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, która polega na porównaniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W tej metodzie wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Operat uwzględnia te zasady, biorąc pod uwagę m.in. cechy nieruchomości podobnych. Zastosowanie tej metody mieści się zatem w hipotezie art. 153 ust. 1 ugn, która wymaga uwzględnienia nieruchomości podobnych.

W zakresie wykładni pojęcia "nieruchomości podobnej" podkreślić należy, że nie chodzi o uwzględnienie nieruchomości takich samych. Art. 4 pkt 16 ugn przez "nieruchomość podobną" rozumie nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Definicja ta wskazuje jakie okoliczności, cechy, muszą być brane pod uwagę, aby można było mówić o porównywalności nieruchomości. Nie wymienia oczywiście wszystkich cech, wskazując niektóre, ale nie wyklucza też innych, gdyż w każdej sytuacji, w każdej sprawie o porównywalności nie muszą przesądzać tylko cechy wymienione w przepisie.

Zasadnie zatem Sąd I instancji ocenił, że operat szacunkowy został prawidłowo sporządzony. Przeprowadzona szczegółowa kontrola materiału dowodowego sprawy w zaskarżonym wyroku nie została podważona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.