Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez A.W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2015 roku, sygn. akt IV SA/Wr 118/15, którym oddalono skargę w/w na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego w sprawie choroby zawodowej.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Dnia 14 listopada 2012 r. A. W. zgłosiła Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w J. (dalej jako PPINS w J.) podejrzenie choroby zawodowej - przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (poz. 15 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych – Dz.U. z 2013 r. poz. 1367 – dalej jako rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych).
Organ ustalił, że okres narażenia zawodowego na wysiłek głosowy A.W. obejmował lata 1960-2005, w tym również lata pracy społecznej w [...] i w [...]. Ostatnie 15 lat pracy wynikające z definicji choroby zawodowej narządu głosu A. W. dotyczą następujących podmiotów uznanych za strony postępowania: [...] i [...].
Ponadto PPINS ustalił, iż dnia 6 lipca 1998 r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w J. wydał decyzję [...] o braku podstaw do stwierdzenia u A.W. choroby zawodowej narządu głosu (poz. 7 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.).
Wobec tego, organ I instancji pismem z dnia 20 listopada 2012 r. zwrócił się do A.W.o podanie informacji, czy po dniu 6 lipca 1998 r. była zatrudniona w narażeniu na przeciążenie narządu głosu i przesłanie kserokopii świadectw pracy. W odpowiedzi z dnia 21 grudnia 2012 r. A.W. przesłała oświadczenie, w którym podała, iż w roku [...] podjęła dobrowolnie próbę pracy w [...] oraz przekazała pismo "[...]".
Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu wyjaśnił, że w wykazie chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, w pozycji 7 umieszczona jest jednostka chorobowa: przewlekle choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym (guzki śpiewacze, niedowład strun głosowych, zmiany przerostowe). W aktualnie zaś obowiązującym wykazie chorób zawodowych wydanym jako załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. jednostkę chorobową: przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym umieszczono w pozycji 15. Jednocześnie w pozycji tej określono konieczny do spełnienia warunek w przypadku rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu tj. okres narażenia na nadmierny wysiłek głosowy musi trwać co najmniej 15 lat.
Dodatkowo w pozycji tej zawarto szczegółowo określone zmiany w narządzie głosu oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, okres ten wynosi 2 lata. Szczegółowo określone zmiany w narządzie głosu to:
- 1. poz. 15 pkt 1 - guzki głosowe twarde
- 2. poz. 15 pkt 2 - wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych
- 3. poz. 15 pkt 3 - niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią.
Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013 r. PPINS w J. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podejrzenia u A. W. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zaistniała tożsamość podstawy faktycznej i prawnej "nowego" wniosku ze sprawą rozstrzygniętą już uprzednio decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w J. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu (poz. 7 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.) u A. W..
Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A.W., DPWIS we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji ustalił, iż A. W. w chwili wydania decyzji PTIS w J. z dnia [...]lipca 1998 r., miała stwierdzone 30 letnie narażenie zawodowe. Wyłączną podstawą odmowy stwierdzenia choroby zawodowej w ww. decyzji był wówczas brak objawów klinicznych choroby zawodowej narządu głosu, określonych w poz. 7 załącznika do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.
Ponadto organ II instancji podkreślił, iż przy ocenie czy zachodzi tożsamość sprawy, stan faktyczny powinien być brany pod uwagę przez organ tylko w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych. Fakty prawotwórcze to zaś takie fakty, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zatem te fakty, których zmiana powoduje konieczność zastosowania innego przepisu prawa materialnego, jak i te, których zmiana pociąga za sobą konieczność odmiennego załatwienia sprawy, choć w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego. Ponadto organ II instancji stwierdził, że kontynuowanie przez A. W. pracy w narażeniu zawodowym po dniu [...] lipca 1998 r. nie jest faktem prawotwórczym decydującym o powstaniu nowej sprawy, gdyż A. W.posiadała stwierdzone wymagane (tak w zakresie wymagań rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r., jak i z dnia 30 czerwca 2009 r.) narażenie zawodowe już w dniu wydawania decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. Podkreślił, że za nowy fakt prawotwórczy decydujący o powstaniu nowej sprawy może być w realiach niniejszej sprawy uznane tylko wystąpienie objawów choroby zawodowej określonej w poz. 15 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. po dniu 6 lipca 1998 r. Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie wyjaśnił czy strona podstawy do wszczęcia postępowania upatruje w wystąpieniu objawów jednostek chorobowych z poz. 15 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych po dniu 6 lipca 1998 r. Bez wyjaśnienia tych okoliczności trudno jest definitywnie przyjąć, że zachodzi tożsamość sprawy ze sprawą uprzednio zakończoną.
Choroba zawodowa określona w poz. 15 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych wymaga wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie 2 lat od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Uwzględniając przedłożone przez A. W. dokumenty dotyczące jej pracy (także społecznej) w narażeniu zawodowym po dniu 6 lipca 1998 r. w ocenie organu odwoławczego wskazują one, że praca ta zakończyła się najpóźniej z końcem 2005 r. Zgodnie z powyższym stanem faktycznym, o jakichkolwiek podstawach do stwierdzenia wystąpienia u A.W. choroby zawodowej z poz. 15 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych i prowadzenia postępowania w tym zakresie można by mówić dopiero wtedy, gdy co najmniej do końca 2007 r. wystąpiły jakiekolwiek udokumentowane objawy jednostek chorobowych z poz. 15 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, że już w samym podaniu z dnia 14 listopada 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie choroby zawodowej z poz. 15 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, strona powinna była wskazać (w rubryce 13. zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej) na wystąpienie udokumentowanych objawów jednostek chorobowych z poz. 15 załącznika do ww. rozporządzenia (tj. guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią) w okresie 2 lat od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym.
Ponadto, zdaniem organu II instancji zgłoszenie choroby zawodowej przez stronę było niejasne od samego początku, także z tego względu, iż strona w rubryce 9. zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej jako nazwę choroby zawodowej wskazała "nadmierny wysiłek głosowy, stany zapalne krtani, uszu, gardła" - co nie jest tożsame z jednostkami chorobowymi z poz. 15 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r.
Po przekazaniu akt sprawy, organ I instancji wezwał A. W. do uzupełnienia zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej o określenie:
- a) nazwy jednostki chorobowej wymienionej w poz. 15 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, której dotyczy zgłoszenie strony (wskazanie, czy chodzi o guzki głosowe twarde, czy wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, czy niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią)
- b) czy, a jeśli tak, to jakie udokumentowane objawy zgłoszonej jednostki chorobowej z poz. 15 załącznika do ww. rozporządzenia (tj. guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią) wystąpiły w okresie po dniu 6 lipca 1998 r. a do końca 2007 r. (czyli nie później niż w okresie 2 lat od wskazywanego przez stronę końca pracy w narażeniu zawodowym) oraz podania rodzaju tej dokumentacji.
W odpowiedzi A. W. przesłała zaświadczenie lekarskie z dnia 11 sierpnia 1997 r., zaświadczenie lekarskie z dnia 11 marca 2013 r. i 3 karty informacyjne z leczenia szpitalnego z dnia 30 września 2009 r., z pobytu w dniach 26 kwietnia 2012 r.-28 kwietnia 2012 r. oraz z pobytu w dniach 8 października 2012 r.-11 października 2012 r.
W dalszej kolejności PPINS w J. wszczął 30 kwietnia 2013 r. postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej - przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (poz. 15 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych) u A.W..
Organ I instancji przeprowadził ocenę narażenia zawodowego w dniach: 6 czerwca 2013 r., 11 czerwca 2013 r., 26 czerwca 2013 r. i 2 lipca 2013 r. i następnie dnia 4 lipca 2013 r. skierował A.W. na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu - Oddział w J..
Dnia 31 lipca 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu - Oddział w J. po wykonaniu badań lekarskich i analizie zgromadzonej dokumentacji wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (poz. 15 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych) u A. W., w którym rozpoznano porażenie obu fałdów głosowych po zabiegu operacyjnym (w lipcu 2007 r. leczenie operacyjne z powodu nowotworu tarczycy).
W uzasadnieniu orzeczenia podano, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych w przypadku przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, w wykazie chorób zawodowych określono jednoznacznie stany chorobowe, których stwierdzenie w obrazie krtani upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej - poz. 15 wykazu. Są to: poz. 15 pkt 1 - guzki głosowe twarde, poz. 15 pkt 2 - wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, poz. 15 pkt 3 - niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
Dodatkowo w pozycji tej zawarto okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Odnośnie choroby zawodowej narządu głosu okres ten wynosi 2 lata. W przypadku A.W., obecnie opisane zmiany chorobowe ze strony narządu głosu są zmianami po zabiegu operacyjnym. Uwzględniając dane o narażeniu zawodowym, po wydanej decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu, praca A. W., opisana w karcie oceny narażenia zawodowego nie może być traktowana jako praca związana z nadmiernym wysiłkiem głosowym. W związku z powyższym, nie rozpoznano u A. W. choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym - poz. 15 wykazu chorób zawodowych.
Wobec powyższego orzeczenia lekarskiego, A. W. złożyła wniosek o powtórne badanie w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, który dnia 20 lutego 2014 r. wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u A. W. choroby zawodowej narządu głosu (poz. 15). Jednostka orzecznicza II stopnia wyjaśniła, że przeprowadzona w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi ocena wydolności głosowej krtani metodą wideostroboskopową wykazała, że lewy fałd głosowy jest nieruchomy w pozycji przyśrodkowej, widoczne jest niewielkie odwodzenie prawego fałdu głosowego od pozycji przyśrodkowej (około 2-3 cm). Ze względu na brak koordynacji oddechowo fonacyjnej ocena drgań fałdów głosowych jest utrudniona. Badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano porażenie obustronne fałdów głosowych po operacji usunięcia tarczycy z powodu nowotworu tarczycy. Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwała dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu w przypadku wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. Stwierdzone obecnie zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w J. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u A.W. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (poz. 15)
Od powyższej decyzji A. W. wniosła odwołanie, podnosząc wykonywanie pracy społecznej w okresie emerytalnym w latach 1997-2005.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania i analizie całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie DPWIS we Wrocławiu dnia [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję nr [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że postępowanie prowadzone przez PPINS w J. nie zostało ocenione przez organ I instancji w kontekście tożsamości sprawy z ówczesnym postępowaniem zakończonym decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] lipca 1998 r. o braku podstaw do stwierdzenia u A.W. choroby zawodowej narządu głosu (poz. 7 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r.), a charakter uchybień nie pozwalał, aby kwestionowana decyzja pozostawała w obrocie prawnym.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w J. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie choroby zawodowej u A.W. - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (poz. 15 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych).
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość sprawy ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w J. o braku podstaw do stwierdzenia u A. W. choroby zawodowej narządu głosu (poz. 7 wykazu chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983 r.). Zatem w ocenie organu nie jest możliwe wydanie ponownej decyzji, która byłaby tożsama z decyzją będącą w obrocie prawnym.
Od powyższej decyzji A.W. wniosła odwołanie, opisując ponownie wykonywaną pracę zawodową i społeczną.
DPWIS we Wrocławiu, po przeanalizowaniu całości akt sprawy w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdził, że przedmiotowe postępowanie zostało ocenione przez organ I instancji w kontekście tożsamości sprawy. W niniejszej sprawie, w której w obrocie prawnym znajduje się decyzja ostateczna, należało w pierwszej kolejności ocenić, czy zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 6 lipca 1998 r. z przedmiotową sprawą - wszczętą "ponownie" na skutek zgłoszenia z dnia 14 listopada 2012 r. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji stwierdził, że występuje tożsamość podstawy faktycznej i treści żądania strony. Strona postępowania A. W. domagała się rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (poz. 15 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych), opierając się na stanie faktycznym, przejawiającym się istnieniem narażenia na przeciążenie narządu głosu w czasie zatrudnienia trwającego od 1960 roku. Wymienione wyżej elementy określały przedmiot sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 1998 r.
W kwestii zaś ustaleń dotyczących tożsamości podstawy prawnej, PPIS w J. ustalił, że podstawę prawną decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. stanowiły przepisy rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, natomiast w dniu złożenia ponownego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia 14 listopada 2012 r. obowiązywało rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.). Organ I instancji przyjął, iż zmieniły się zapisy w akcie stanowiącym podstawę prawną decyzji, lecz zachowana została ciągłość regulacji prawnej dotyczącej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Zmiana stanu prawnego nie wpłynęła na zmianę przedmiotu, bowiem regulacja prawna w zakresie choroby zawodowej narządu głosu została w pełni przejęta przez nowy akt. Pod pozycją 7 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, umieszczona jest jednostka chorobowa: przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym (guzki śpiewacze, niedowład strun głosowych, zmiany przerostowe).
W aktualnie obowiązującym wykazie chorób zawodowych wydanym jako załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. jednostkę chorobową: przewlekle choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym umieszczono w pozycji 15. Jednocześnie w pozycji tej określono konieczny do spełnienia warunek w przypadku rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu tj. okres narażenia na nadmierny wysiłek głosowy musi trwać co najmniej 15 lat. Dodatkowo w pozycji tej zawarto szczegółowo określone zmiany w narządzie głosu oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, okres ten wynosi 2 lata.
Zatem w przypadku choroby zawodowej narządu głosu doszło do uszczegółowienia okresu narażenia zawodowego, przypadków chorobowych dających podstawę do rozpoznania choroby zawodowej oraz czasookresu upoważniającego do rozpoznania choroby zawodowej po ustaniu narażenia zawodowego. Z zestawienia obu opisów chorób narządu głosu wynika, że zakres regulacji z 1983 r. był szerszy niż zakres regulacji z 2009 r. Pojęcie uszkodzenia narządu głosu obejmowało swoim zakresem normatywnym szersze spektrum uszkodzeń narządu głosu, gdyż nie stawiało żadnych progów granicznych, jak uczyniono to w rozporządzeniu z 2009 r. Prowadzi to do wniosku, że w pojęciu uszkodzenia narządu głosu zawiera się przewlekła choroba narządu głosu spowodowana nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią czy to guzków głosowych twardych, czy to wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, czy to niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią.
W świetle powyższych faktów, w tej konkretnej chorobie zawodowej doszło do zawężenia w nowej regulacji spektrum przypadków chorobowych stanowiących chorobę zawodową narządu głosu. Wobec tego należało stwierdzić, iż skoro pojęcie prawne choroby zawodowej, określone w rozporządzeniu z 2009 r. mieściło się w pojęciu prawnym tej choroby ujętym w rozporządzeniu z 1983 r. to w tej części regulacja została przejęta przez nowy akt prawny. W konsekwencji organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła również tożsamość podstawy prawnej.
Jednocześnie organ odwoławczy uznał za lakoniczne rozważania organu I instancji w kwestii tożsamości stanu faktycznego.
Uzupełniając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że w ocenie czy zachodzi tożsamość sprawy, stan faktyczny powinien być brany pod uwagę przez organ odwoławczy tylko w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych. Fakty prawotwórcze to takie fakty, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zatem te fakty, których zmiana powoduje konieczność zastosowania innego przepisu prawa materialnego, jak i te, których zmiana pociąga za sobą konieczność odmiennego załatwienia sprawy, choć w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego. Zatem, za konieczność zastosowania innego przepisu prawa materialnego (a w istocie innej normy prawa materialnego) uznać należy także taką sytuację, gdy zachodzi potrzeba zastosowania innego zakresu zastosowania lub zakresu normowania tego samego przepisu.
W przedmiotowej sprawie strona postępowania – A. W. żądając w 2012 r. ponownego wszczęcia postępowania twierdzi, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego w kwestii narażenia zawodowego, co zweryfikowano w toku postępowania dowodowego - brak było podstaw do uznania, iż obecnie występuje narażenie zawodowe. Jednak okoliczność ewentualnego kontynuowania pracy w narażeniu zawodowym, zdaniem organu odwoławczego i tak nie była w niniejszej sprawie faktem prawotwórczym, gdyż w uprzednio wydanej decyzji narażenie zawodowe nie było podstawą negatywnego rozstrzygnięcia. W kwestii występowania objawów chorobowych Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. ustalił, że zarówno Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu - Oddział w J. (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.) jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.) wskazały, iż nie wykazano wówczas (tj. w 1998 r.), jak i obecnie (tj. w 2014 r.) zmian w obrębie narządu głosu o charakterze zawodowym.
Z tych też względów - w ocenie organu odwoławczego - nie można też mówić o powstaniu nowych faktów prawotwórczych, gdyż poprzednio, jak i w obecnym stanie faktycznym mamy do czynienia z brakiem rozpoznania objawów choroby upoważniających do uznania ich za następstwo narażenia zawodowego na wysiłek głosowy. Wobec powyższego nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego w obrębie faktów prawotwórczych i w przedmiotowej sprawie występuje również tożsamość stanu faktycznego.
Mając powyższe na uwadze w ocenie DPWIS, organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość sprawy. W przedmiotowej sprawie zaistniał identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., jak i tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych okolicznościach faktycznych (braku objawów chorobowych w obrębie narządu głosu) mających charakter prawotwórczy. Za nowy fakt prawotwórczy decydujący o powstaniu nowej sprawy może być w realiach niniejszej sprawy uznane tylko wystąpienie objawów choroby zawodowej określonej w poz. 15 załącznika do rozporządzenia 30 czerwca 2009 r. po dniu [...]lipca 1998 r., których nowe postępowanie dowodowe w 2014 r. nie wykazało.
Wobec tego – zdaniem organu odwoławczego - ocena związku narażenia zawodowego z objawami chorobowymi stała się bezprzedmiotowa i słusznie PPIS w Jeleniej Górze w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. orzekł o umorzeniu przedmiotowego postępowania.
A. W. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę zwróciła się o możliwość uzupełnienia koniecznej w sprawie dokumentacji po powrocie z Kliniki [...] na dzień 4 lutego 2015 r., w której skarżąca ma wyznaczony termin operacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącej o możliwość uzupełnienia "koniecznej w sprawie dokumentacji po powrocie z Kliniki" organ zauważył, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało już zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji. Zatem na tym etapie nie jest możliwe rozpatrzenie przez organ złożonego wniosku, gdyż zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym dowody zbiera się w toku toczącego się postępowania administracyjnego, a te już się zakończyło. Z akt sprawy nie wynika, aby strona wnioskowała o przeprowadzenie innych dowodów, w tym wnioskowała o zawieszenie postępowania na czas pozyskania "nowej" dokumentacji, gdyż tylko taka mogłaby być przedmiotem analizy w toczącym się postępowaniu. Ewentualne wyniki hospitalizacji skarżącej w miesiącu lutym 2015 r. mogą natomiast stanowić podstawę do przeprowadzenia odrębnego "nowego" postępowania.
We wskazanym na wstępie wyroku z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 118/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zgodził się z ustaleniami organów, że tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W kwestii rozważań tożsamości podstawy prawnej, PPIS w Jeleniej Górze ustalił, iż podstawę prawną decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. stanowiły przepisy rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, natomiast w dacie złożenia ponownego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia 14 listopada 2012 r. obowiązywało rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
W ocenie Sądu, organ I instancji zasadnie przyjął, że zmieniły się zapisy w akcie stanowiącym podstawę prawną decyzji, lecz zachowana została ciągłość regulacji prawnej dotyczącej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Zmiana stanu prawnego nie wpłynęła na zmianę przedmiotu, bowiem regulacja prawna w zakresie choroby zawodowej narządu głosu została w pełni przejęta przez nowy akt. Stwierdzono, że z zestawienia obu opisów chorób narządu głosu wynika, że zakres regulacji z 1983 r. był szerszy niż zakres regulacji z 2009 r. Pojęcie uszkodzenia narządu głosu obejmowało swoim zakresem normatywnym szersze spektrum uszkodzeń narządu głosu, gdyż nie stawiało żadnych progów granicznych, jak uczyniono to w rozporządzeniu z 2009 r. Prowadzi to do wniosku, że w pojęciu uszkodzenia narządu głosu zawiera się przewlekła choroba narządu głosu spowodowana nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią czy to guzków głosowych twardych, czy to wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, czy to niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią. W tej konkretnej chorobie zawodowej doszło do zawężenia w nowej regulacji spektrum przypadków chorobowych stanowiących chorobę zawodową narządu głosu.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do tożsamości stanu faktycznego sprawy organ I instancji prawidłowo uznał, że po dniu wydania pierwotnej decyzji, czyli [...] lipca 1998r., skarżąca podjęła pracę, jednak w bezspornej ocenie lekarzy medycyny pracy, nie była to praca w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy oraz, że w okresie do 2007r. nie ujawniono objawów choroby objętych wykazem chorób zawodowych.
Sąd I instancji zauważył, że organ odwoławczy uzupełniając wywód organu I instancji na temat tożsamości stanu faktycznego sprawy, trafnie stwierdził, że w ocenie czy zachodzi tożsamość sprawy, stan faktyczny powinien być brany pod uwagę tylko w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych tzn. mających znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W kontekście powyższego podniesiono, że zarówno Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu - Oddział w Jeleniej Górze (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.), jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.) wskazały, iż nie wykazano wówczas (tj. w 1998 r.) jak i obecnie (tj. w 2014 r.) zmian w obrębie narządu głosu o charakterze zawodowym. Z tych też względów nie można mówić o powstaniu nowych faktów prawotwórczych, gdyż poprzednio, jak i w obecnym stanie faktycznym mamy do czynienia z brakiem rozpoznania objawów choroby upoważniających do uznania ich za następstwo narażenia zawodowego na wysiłek głosowy.
Zatem, w ocenie Sądu nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego w obrębie faktów prawotwórczych, a więc brak również tożsamości stanu faktycznego. Za nowy fakt prawotwórczy decydujący o powstaniu nowej sprawy mogłoby być w realiach niniejszej sprawy uznane tylko wystąpienie objawów choroby zawodowej określonej w poz. 15 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. po dniu 6 lipca 1998 r., których nowe postępowanie dowodowe w 2014 r. nie wykazało.
Sąd I instancji podzielił również zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu w przedmiocie znaczenia dokumentacji lekarskiej przedłożonej przez skarżącą po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.W. wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy świadczonej skarżącej z urzędu według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie, działając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań celem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a to ustalenia czy niezależnie od rozpoznanego u skarżącej porażenia obu fałdów głosowych po zabiegu operacyjnym związanym z operacją nowotworu tarczycy, występowały u skarżącej zmiany wymienione w wykazie chorób zawodowych, których stwierdzenie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, o której mowa w poz. 15 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, w tym zwłaszcza niedopuszczenie dowodu z dokumentacji lekarskiej wskazywanej przez skarżącą.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie art. 80 § 1 k.p.a. przez przyznanie wartości dowodowej orzeczeniu lekarskiemu Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu - Oddział w J. z dnia [..] lipca 2013 r., nr [...] oraz orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] i oparcie na nich przedmiotowego orzeczenia, w sytuacji, w której dowody te prawidłowo ocenione nie dawały podstaw do formułowania na ich. podstawie wniosków o zachodzeniu tożsamości sprawy, gdyż nie wyjaśniały one czy niezależnie od porażenia obu strun głosowych po zabiegu operacyjnym usunięcia tarczycy u skarżącej występowały inne zmiany narządu głosu charakterystyczne dla choroby zawodowej narządu głosu.
Ponadto nie wyjaśniono czy stwierdzona w -wyniku przeprowadzonej oceny wydolności głosowej krtani metodą wideostroboskopową, nieruchomość w pozycji przyśrodkowej lewego fałdu głosowego od pozycji przyśrodkowej stanowi zmianę w obrębie narządu głosu, w sytuacji gdy wobec braku koordynacji oddechowo fonacyjnej ocena drgań fałdów głosowych była utrudniona.
Działając natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych w zw. z pkt 15 załącznika do rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz stwierdzenie na jej podstawie braku choroby zawodowej u skarżącej wskutek błędnego uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej wobec uznania zaistnienia tożsamości sprawy, w sytuacji gdy właściwie ustalony stan faktyczny nakazywał stwierdzenie u niej takiej choroby.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wyjaśnił, że tryb postępowań w sprawach chorób zawodowych jest szczególnym, w ramach którego jednostki orzecznicze w sposób niezależny od organów administracji dokonują rozpoznania choroby zawodowej w ramach dwuinstancyjnego procesu diagnostyczno-orzeczniczego. Z uwagi właśnie na konieczną wiedzę specjalną proces ten podlega nadzorowi przez nadrzędną upoważnioną placówkę służby zdrowia. Organ zwrócił uwagę, że nie można żądać, aby inni biegli brali udział w przeprowadzaniu kolejnych dowodów, bądź wydawali dodatkowe opinie, tylko dlatego, że konsekwentnie podtrzymują swoje ustalenia, które nie są korzystne dla strony.
Ponadto nie każdy lekarz jest uprawniony do wypowiadania się w kwestii dotyczącej wiązania objawów chorobowych z ich zawodowym pochodzeniem. Lekarz orzecznik tylko w nielicznych przypadkach, opisanych w ww. przepisach, jest zobligowany prawem do zasięgania opinii lekarza innej specjalizacji. W przedmiotowej sprawie Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu - Oddział w J. w 2013 r., jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w 2014 r. jednoznacznie ustaliły, iż w przypadku A. W.na podstawie specjalistycznych badań i oceny narażenia zawodowego, nie rozpoznano żadnej z chorób zawodowych narządu głosu wymienionej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych, co dano wyraz w zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego nieprawdą jest, że stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony, albowiem jednostki orzecznicze nie muszą wyjaśniać czy niezależnie od porażenia obu strun głosowych po zabiegu operacyjnym usunięcia tarczycy u skarżącej występowały inne zmiany chorobowe narządu głosu charakterystyczne dla choroby zawodowej narządu głosu. Jak wskazali lekarze, stwierdzone u A. W. zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Zatem niezrozumiały jest – w ocenie organu - wywód skarżącej, że nie zostało ocenione, czy u skarżącej występują zmiany w narządzie głosu objęte wykazem chorób zawodowych. W kontekście powyższych rozważań należy rozumieć związanie organu orzeczeniem - opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej, którą wydają jednostki orzecznicze upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych.
Dalej organ podkreślił, że wskazywane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty dotyczące dopuszczenia dowodu z dokumentacji medycznej skarżącej dotyczą wniosku złożonego już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zatem organ nie miał możliwości rozpatrzenia złożonego wniosku, gdyż zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym dowody zbiera się w toku toczącego się postępowania administracyjnego, a te już się zakończyło. W przypadku natomiast uznania, że dokumentacja, o której mowa w skardze jest nowa, to wówczas dokumenty te mogą stanowić podstawę do przeprowadzenia odrębnego "nowego" postępowania administracyjnego, w ramach którego oceniona zostanie tożsamość obu spraw.
Odnosząc się natomiast do kwestii, czy zachodzi tożsamość sprawy, organ wyjaśnił, że okoliczność ewentualnego kontynuowania pracy przez A. W. w narażeniu zawodowym nie była w niniejszej sprawie faktem prawotwórczym, gdyż w uprzednio wydanej decyzji narażenie zawodowe nie było podstawą negatywnego rozstrzygnięcia. W kwestii występowania objawów chorobowych Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. ustalił, że zarówno Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu - Oddział w J. (vide: orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...].07.2013 r.) jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi (vide: orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...].02,2014 r.) wskazały, iż nie wykazano wówczas (tj. w 1998 r.), jak i obecnie (tj. w 2014 r.) zmian w obrębie narządu głosu o charakterze zawodowym figurujących pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych, co zostało niezbicie udowodnione i poparte orzeczeniami lekarskimi, a jest nadal kwestionowane w skardze kasacyjnej.
Z tych też względów, zdaniem organu nie można też mówić o powstaniu nowych faktów prawotwórczych, gdyż poprzednio, jak i w obecnym stanie faktycznym mamy do czynienia z brakiem rozpoznania objawów choroby upoważniających do uznania ich za następstwo narażenia zawodowego na wysiłek głosowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji.
Punktem wyjścia do rozważań dotyczących oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stanowić musi art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którym za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (narażenie zawodowe). Z treści cytowanego przepisu wynika wprost, że aby doszło do stwierdzenia u danej osoby choroby zawodowej, schorzenie, na które ona cierpi musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych i musi być ono spowodowane występowaniem w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia, albo pozostawać w związku ze sposobem wykonywania pracy (narażenie zawodowe), przy czym związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym winien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem.
Charakter sprawy administracyjnej w przedmiocie choroby zawodowej nie wyklucza prowadzenia sprawy w sytuacji zakończenia już postępowania ostateczną decyzją, o ile istnieją okoliczności zmieniające ustalenia poczynione w poprzednim postępowaniu o tożsamym przedmiocie. A zatem decyzja odmowna nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania. Jednakże w sytuacji, gdy stan faktyczny w sprawie okaże się identyczny, a zatem brak będzie okoliczności powodującej zmianę ustaleń poczynionych wcześniej, wystąpi tożsamość sprawy. Wydanie decyzji w przedmiocie występowania choroby zawodowej w takich warunkach musi budzić zastrzeżenia w aspekcie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 157/15).
Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Z kolei według art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazać należy, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych.
Faktami prawotwórczymi są natomiast takie fakty, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy oznacza to, iż chodzi o zmianę takich faktów, które skutkowałyby koniecznością odmiennego załatwienia sprawy (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, Nr 2, poz. 83).
Co do zasady należy przyjąć, że stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, że sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w powiązaniu z zarzutami kasacyjnymi podnieść należy, że faktem prawotwórczym w sprawie o ustalenie choroby zawodowej jest między innymi rozpoznanie u strony postępowania przez jednostki orzecznicze wymienione w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych, schorzenia wymienionego w wykazie stanowiącym załącznik do wspomnianego rozporządzenia. Odnośnie przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej przez 15 lat są guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych lub niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalność fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić postawiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że organy administracji publicznej nie podjęły wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ustalenia czy niezależnie od rozpoznanego u skarżącej porażenia obu fałdów głosowych po zabiegu operacyjnym związanym z nowotworem tarczycy, wystąpiły zmiany chorobowe wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz, że orzeczenie lekarskie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2013 roku oraz orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] lutego 2015 roku w przypadku dokonania ich prawidłowej oceny nie mogły stanowić podstawy do formułowania na ich podstawie wniosku o wystąpieniu tożsamości sprawy, mi. in z uwagi na brak rozpoznania u strony skarżącej choroby zawodowej wymienionej pod poz. 19 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych.
W świetle wyżej przepisów zawartych w cytowanych wyżej rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych niewątpliwym jest, że bez opinii lekarskiej bądź sprzecznie z tą opinią, organ administracji publicznej nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Każde orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią kwalifikowaną, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest więc takim orzeczeniem związany i nie ma prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do rozpoznania odmiennego schorzenia. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej jest bowiem dowodem, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. i jako takie, posiadając walor opinii biegłego podlega ocenie organu administracyjnego, który na jego podstawie wydaje decyzję administracyjną.
Mając na uwadze treść kwestionowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie orzeczeń lekarskich oraz zgromadzony i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy uznać należy, że sporządzający go jednostki orzecznicze uwzględniły cały zgromadzony materiał dowodowy dotyczący przebiegu zatrudnienia strony, charakter pracy i związanego z nią narażenia zawodowego. Strona nie wykazała w skardze kasacyjnej pominięcia przez te jednostki dowodów mogących mieć wpływ na treść opinii. Wskazać w tym miejscu należy, iż uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 145 § 1 pkt lit. lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., skarżąca kasacyjnie wskazywała na konieczność przeprowadzenia dowodu z dokumentacji medycznej, która miała powstać po jej pobycie w szpitalu zaplanowanym na dzień [...]lutego 2015 roku.
Mając na uwadze, że orzeczenia lekarskie wydane przez Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi zostały opatrzone datą [...] lipca 2013 roku i [...] lutego 2014 roku, natomiast decyzja przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. została wydana w dniu [...] listopada 2014 roku, a decyzja Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w dniu [...] grudnia 2014 roku, wniosek skarżącej kasacyjnie dotyczył dowodu, który nie tylko w momencie jego składania, ale także w chwili orzekania przez organy nie istniał. Nie może ujść uwadze, że instytucje medyczne wydające orzeczenia lekarskie w niniejszej sprawie nie tylko orzekały na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ale także miały na uwadze wyniki badań jakie przeprowadziły u skarżącej kasacyjnie przed ich wydaniem. Z obu opinii sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania jednoznacznie wynikało, że nie rozpoznano u A. W. w obrębie narządów głosu charakterystycznych w postaci guzków głosowych trwałych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, tj. chorób wymienionych pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że dokonana przez organy ocena wyżej wymienionych orzeczeń lekarskich odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a. Są one zgodne, logiczne i brak jest wzajemnych sprzeczności, które by podważały ich moc dowodową. Nadmienić należy, że celem tych opinii jest stwierdzenie czy u danej badanej osoby występują jednostki chorobowe wymienione w wykazie chorób zawodowych. Zadaniem ich nie jest natomiast dokonywanie rozpoznania chorób, z którymi związane są dane objawy, a nie związane z chorobami uznanymi za choroby zawodowe.
Tym samym po stwierdzeniu, że występująca u strony nieruchomość w pozycji przyśrodkowej lewego fałdy głosowego od pozycji przyśrodkowej nie stanowi zmian w obrębie narządu głosu, nie jest związana z przewlekłymi chorobami narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosu trwającym co najmniej 15 lat wymienionym szczegółowo pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych i powyższe nie nakładało na jednostki medyczne wydające opinie wykazania z jakimi innymi chorobami te objawy są związane. Brak takiego ustalenia nie mogło stanowić podstawy do zakwestionowania wartości dowodowej tych orzeczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez uznanie przez organy, iż brak jest podstaw do stwierdzenia występowania u skarżącej kasacyjnie choroby zawodowej. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, a w szczególności orzeczenia lekarskie wydane zarówno przez Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wykazał, że u skarżącej kasacyjnie nie występuje, mimo wykonywania pracy przez wymagany okres w warunkach narażenia zawodowego objawy jednostek chorobowych wymienionych pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych. Jest to warunek konieczny do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej.
W konsekwencji należy uznać, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do umorzenia przez organy administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania u A. W. choroby zawodowej wobec uprzednio wydanej decyzji przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] lipca 1998 roku o braku podstaw do stwierdzenia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządy głosu u skarżącej. Między postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1998 roku, a wszczętym na podstawie wniosku strony z dnia [...] listopada 2012 roku zachodziła bowiem tożsamość sprawy w znaczeniu opisanym na wstępie rozważań prawnych niniejszego uzasadnienia.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Powiatowy Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, które w niniejszej sprawie sprowadzają się do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Za zastosowaniem art. 207 § 2 p.p.s.a. przemawiał charakter niniejszej sprawy dotyczący ustalenia choroby zawodowej, sytuacja majątkowa strony opisana we wniosku o przyznanie pomocy prawnej oraz stan jej zdrowia i związana z tym konieczność ponoszenia kosztów leczenia.