Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. z siedzibą w W. (dalej jako "Stowarzyszenie") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z [...] września 2017 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I). Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). W pozostałej części Sąd I instancji oddalił skargę (pkt III) i jednocześnie orzekł o zwrocie kosztów postępowania między stronami (pkt IV).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z [...] września 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Zwiększenie potencjału rozwojowego Rzeszowskiego Obszaru Funkcjonalnego poprzez budowę i rozbudowę dróg wraz z budową mostu na rzece Wisłok, łączących Miasto Rzeszów z Gminą Boguchwała i Gminą Lubenia w powiecie rzeszowskim". Akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 6 listopada 2017 r.
W dniu 25 stycznia 2018 r. organ odwoławczy zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. W tym samym dniu organ odwoławczy zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 23 marca 2018 r.
Pismem z 29 stycznia 2018 r. Stowarzyszenie wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania odwoławczego.
W dniu 30 stycznia 2018 r. organ wezwał Z.K. do określenia podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji. Odpowiedź na to wezwanie wpłynęła do organu 15 lutego 2018 r. Następnie 22 lutego 2018 r. wpłynęło postanowienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. organ odwoławczy odmówił wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji.
Następnie 28 lutego 2018 r. organ odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, informując o podjętych czynnościach w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego. W dniu 22 marca 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie Stowarzyszenia. W tym samym dniu organ odwoławczy zawiadomił o nowym terminie rozpoznania sprawy (do 31 maja 2018 r.), wskazując na skomplikowany charakter sprawy.
W dniu 29 marca 2018 r. wpłynęła skarga Stowarzyszenia na przewlekłe prowadzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie odwoławcze trwa ponad 12 miesięcy. Oznacza to, że w sprawie doszło do przewlekłości mającej charakter rażącego naruszenia prawa.
W ocenie Sądu I instancji, organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie dwukrotnie kierowało do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo tego, organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania. Równocześnie organ nie wykazał, że w sprawie zachodziły wyjątkowe i szczególne okoliczności, uzasadniające "drastyczne" przekroczenie terminów rozpoznania odwołania
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w pozostałej części skarga została oddalona. Brak jest bowiem podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej.
Organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt I, II i IV.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2086 ze zm. – dalej jako "k.p.a."). Polegało to na zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia, bez przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zasadności wyznaczenia terminu 30-dniowego. Organ wskazał, że czynności wyjaśniające dokonywane przez organ odwoławczy, zmierzające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy są uzależnione od współdziałania z wnioskodawcą, co może uniemożliwić jego dochowanie.
Po drugie, art. 149 § 1a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyłącznie na podstawie okresu w jakim postępowanie to jest prowadzone. W ocenie organu, do dokonania takiej kwalifikacji niezbędne jest szczegółowe odniesienie się do tej kwestii z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Po trzecie, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy Stowarzyszenie nie ma bezpośredniego interesu prawnego w wydaniu decyzji przez organ, a motywy złożenia skargi miały charakter wyłącznie dyscyplinujący.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Wbrew twierdzeniom organu, Sąd I instancji nie był zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zasadności wyznaczenia terminu 30-dniowego na rozpoznanie odwołania. Termin ten wynika bowiem bezpośrednio z przepisów k.p.a. Organ wskazał, że czynności wyjaśniające dokonywane przez organ odwoławczy, zmierzające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy są uzależnione od współdziałania z wnioskodawcą, co może uniemożliwić jego dochowanie. Podzielenie tego stanowiska prowadziłoby do niedopuszczalnego skutku, bowiem wyznaczając inny niż ustawowy termin Sąd I instancji usankcjonowałby przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.
Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że postępowanie prowadzone było przez 12 miesięcy, pomimo braku uzasadnienia dla tego rodzaju przedłużenia terminu na rozpoznanie odwołania. Organ nie może przedłużać postępowania tylko z powodu braku możliwości uzyskania określonych informacji od wnioskodawcy, jest bowiem związany terminami na załatwienie sprawy przewidzianymi w k.p.a. Jeżeli zatem wnioskodawca przez swoje działania lub zaniechania uniemożliwia wydanie decyzji we właściwym terminie, to organ powinien wydać decyzję na podstawie już posiadanego materiału dowodowego, a ewentualne negatywne skutki procesowe będą w takim przypadku obciążać wnioskodawcę.
Należy bowiem pamiętać, że terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym nie stanowią gwarancji załatwienia sprawy we właściwym terminie tylko dla wnioskodawcy, ale także dla pozostałych stron postępowania.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 149 § 1a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wbrew twierdzeniom organu nie nastąpiło to wyłącznie na podstawie okresu w jakim postępowanie to jest prowadzone. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił podejmowane przez organ czynności, trafnie stwierdzając, że miały one charakter pozwalający na stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Uwzględnił w szczególności, że Stowarzyszenie występowało o usunięcie naruszenia prawa i bezskutecznie podejmowało czynności zmierzające do zdyscyplinowania organu. Pomimo tego, odwołanie Stowarzyszenia nie zostało rozpoznane przynajmniej przez 12 miesięcy, a zatem z wielokrotnym przekroczeniem terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Ze skargi kasacyjnej organu z 13 lutego 2019 r. wynika bowiem, że nawet w tej dacie odwołanie nie zostało jeszcze rozpoznane, co oznacza, że termin rozpoznania odwołania został przedłużony o kolejne trzy miesiące.
Jednocześnie organ przyznaje, że nierozpoznanie odwołania wynikało przede wszystkim z zaniechań inwestora. Odmiennego stanowiska nie uzasadnia również podnoszona przez organ specyfika postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Terminy załatwienia sprawy zostały określone w art. 35 § 3 k.p.a., a ich odmienne uregulowanie może wynikać z przepisów szczególnych (art. 35 § 4 k.p.a.). W odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia brak jest takich przepisów, a zatem w przepisach powszechnie obowiązującego prawa brak jest podstaw do przedłużania zarówno terminu na załatwienie sprawy, jak i terminu rozpoznania odwołania w tego rodzaju sprawach.
Po trzecie, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie było uprawnione do złożenia skargi na przewlekłość postępowania – okoliczność ta nie jest kwestionowana przez organ. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że Stowarzyszenie musiało dysponować bezpośrednim interesem prawnym w wydaniu decyzji przez organ. Przeciwnie, Stowarzyszenie, występowało w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie jako organizacja ekologiczna, która wraz z odwołaniem zgłosiła chęć udziału w postępowaniu w trybie art. 44 § 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Nie musiało zatem dysponować interesem prawnym w sprawie ani nawet uzasadniać swojego udziału w postępowaniu interesem społecznym, ponieważ ustawa środowiskowa nie stawia takich wymogów organizacjom ekologicznym. Bez znaczenia jest zatem, jakimi motywami kierowało się Stowarzyszenie wnosząc skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, a w tym czy skarga miała wyłącznie na celu zdyscyplinowanie organu.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.