Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1568/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi D.Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Starosta Krakowski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego; na działce nr [...] w m. [...], gmina [...]".
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obszarze sołectwa [...], gdyż działka inwestycyjna nr [...] w [...] położona jest w strefie przepływów wezbrań powodziowych "Z", na której obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów (§ 24 ust. 1 i 2 ww. planu miejscowego).
Od powyższej decyzji, w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a., odwołał się inwestor D.Z.
Wojewoda Małopolski wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r., na podstawie art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obszarze sołectwa [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2004r. (Małop. 2004.214.2411 ze zm.).
W odpowiedzi na wystąpienie, pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. uzyskano informację, że plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony został w latach 2001-2004 w formie papierowej na podkładzie mapowym w skali 1:5000, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie standardami. Gmina dysponuje wyłącznie tym dokumentem. Natomiast, wraz z pismem z dnia 12 września 2016 r. przekazana została uwierzytelniona kserokopia wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego wraz z legendą, "notabene" oryginałem tego wyrysu dysponuje organ pierwszej instancji. Zatem Gmina nie przedstawiła żadnego innego dokumentu, z którego wynikałoby, że tylko część działki nr [...] położona w obszarze "ZN" objęta jest strefą zalewową "Z".
Dokonując analizy przedłożonego dokumentu organ odwoławczy stwierdził, że cała działka inwestycyjna znajduje się ww. strefie zalewowej. Zlokalizowana jest ona w zakolu sąsiadującego cieku wodnego, pomiędzy tym ciekiem, a droga powiatową [...] (dz. nr [...]). Położona jest ona w obszarze o symbolu "M" z przeznaczeniem pod budownictwo zagrodowe i jednorodzinne. Jednakże, zgodnie z zasadami zagospodarowania terenów wg stref polityki przestrzennej wprowadzone zostały ograniczenia. I tak, zgodnie z zapisami § 24 planu miejscowego, w celu ochrony osób i mienia utworzona została strefa przepływów wezbrań powodziowych "Z" (zalewowa). Granice strefy obejmują tereny zagrożone zalaniem wodą powodziową Q1% oraz obszary zalewane wodami opadowymi z uwagi na brak odpływu spowodowanymi wysokimi stanami wód w rzece. W powyższej strefie wprowadza się:
- 1) zakaz lokalizacji nowych obiektów w tym szczególnie mieszkalnych i usługowych przeznaczonych na stały pobyt ludzi,
- 2) istniejące zainwestowanie pozostawia się do adaptacji, z możliwością utrzymania i jej rozbudowy pod warunkiem przeprowadzenia szczegółowych badań świadczących o możliwości bezpiecznego przeprowadzenia inwestycji i zagospodarowania terenu,
- 3) jako preferowane formy użytkowania gruntów w ramach strefy to zieleń niska nieurządzona, łąki i pastwiska;
Zasięg tej strefy, oznaczony poziomymi liniami, określony został na rysunku nr 1 planu miejscowego i obejmuje on m.in. całą działkę inwestycyjną, jak również działki sąsiednie położone pomiędzy ciekiem wodnym, a ww. drogą powiatową.
Organ stwierdził, że planowana inwestycja, w powyższej części, narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obszarze sołectwa [...].
Skargę na powyższą decyzję wniosła D.Z., zarzucając jej rażące naruszenie: art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.
W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organów, iż zgromadzone dowody w postaci znajdujących się w aktach administracyjnych kserokopii części graficznej miejscowego planu pozwoliły na jednoznaczne ustalenie, że wybudowanie planowanej inwestycji na działce skarżącej nie jest zgodne z miejscowym planem Gminy [...] w obszarze sołectwa [...], zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca kwestionowała jakość kopii. Zdaniem Sądu całkowicie dowolne jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "dokonując analizy przedłożonego dokumentu należy jednoznacznie stwierdzić, że cała działka inwestycyjna znajduje się w ww. strefie zalewowej".
Organ odwoławczy doszedł do takich wniosków na podstawie uwierzytelnionej czarno-białej kserokopii fragmentu planu. Wbrew twierdzeniom organu, zdaniem Sądu, ta kserokopia fragmentu planu nie jest wystarczająco czytelna. Brak na niej wyraźnie naniesionego położenia działki nr [...] i granic strefy zalewowej. Bez wyraźnej barwnej kserokopii części graficznej planu w odpowiednim powiększeniu, z oznaczonymi granicami działki skarżącej i granicami strefy zalewowej niemożliwe jest prawidłowe zweryfikowanie okoliczności istotnej dla wyjaśnienia sprawy w szczególności czy złożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.).
W ocenie Sądu nie jest wystarczające zapoznanie się przez pracownika organu odwoławczego z oryginałem załącznika graficznego planu, skoro nie wiadomo jakimi przesłankami się kierował stwierdzając, że działka inwestycyjna położona jest w terenie zalewowym, a ze znajdującej się w aktach kserokopii to nie wynika. Podobnie kopie planu znajdujące się na karcie 57-61 akt organu pierwszej instancji w dostateczny i pewny sposób nie identyfikują położenia działki. Co najwyżej wynika z nich, że działka skarżącej (oznaczona kolorem żółtym) znajduje się w strefie M (terenach mieszkalnictwa zagrodowego i jednorodzinnego), a granice poszczególnych działek nakładają się na granice strefy. Przeprowadzenie dowodów, ich ocena oraz dokonanie na ich podstawie ustaleń należy do organów administracji, a tego organy nie wykonały prawidłowo, co stanowiło o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 3 k.p.a.), a w konsekwencji uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Końcowo Sąd dodał, że Gmina [...] konsekwentnie zajmuje stanowisko, iż teren działki skarżącej nie jest objęty strefą zalewową. Zgodnie z uzyskaną z Urzędu Gminy [...] informacją z dnia 14 grudnia 2015 r. - jedynie strefa zieleni nieurządzonej "ZN" znajduje się w strefie zalewowej "Z" z zakazem lokalizacji nowych obiektów. Natomiast pozostała część działki nr [...] należącej do skarżącej położona w obszarze "M" nie podlega strefie "Z" i jest przeznaczona do zabudowy. Formułując wytyczne Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie, że pismo gminy [...] z dnia 14 grudnia 2015 r. ma charakter dokumentu urzędowego.
Dalej Sąd wyjaśnił, że organ administracyjny prowadzący postępowanie może dokonywać własnych ustaleń, jednak musi zgromadzić materiał dowodowy, który będzie czytelny i który będzie podlegać weryfikacji. W aktach sprawy administracyjnej musi znaleźć się czytelna, barwna fotokopia, w odpowiednim powiększeniu, poświadczona za zgodność z oryginałem przez pracownika organu. Dopiero na jej podstawie możliwe będzie jednoznaczne zakwalifikowanie terenu, na którym położona jest działka skarżącej. Mając wystarczająco zgromadzony materiał dowodowy organ kierując się zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. będzie mógł ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Małopolski, kwestionując wydany w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w niniejszym postępowaniu organy dopuściły się naruszenia ww. przepisów regulujących postępowanie administracyjne poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie dowodów i ich oceny oraz dokonanie na ich podstawie nieprawidłowych ustaleń, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, gdy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem i poszanowaniem regulacji wynikających z przepisów procedury administracyjnej, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i daje podstawę do wydania uchylonych decyzji, a w szczególności dokonania analizy załączników graficznych planu miejscowego dowodu o niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2/ art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentu uchwały z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu wraz z załącznikiem nr 1 i 2 na okoliczność potwierdzenia, że w aktach sprawy znajduje się wierna kopia kolorowa i czarnobiała fragmentów załączników graficznych nr 1 i 2 ww. planu, ukazujących położenie działki skarżącej wraz z przeznaczeniem terenu na którym znajduje się sporządzona w tożsamej skali co oryginał;
3/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 p.p.s.a. nie został zastosowany pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.Z. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. artykułu, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie tego Sądu materiał dowody, w szczególności kserokopia planu, nie pozwala na podzielenie stanowiska organu, by cała działka inwestycyjna znajdowała się w strefie zalewowej. Z wypowiedzi Sądu wynika, że jego zdaniem zawarte w aktach kserokopie planu nie są wystarczająco czytelne. Brak jest bowiem wyraźnie naniesionego położenia działki nr [...] i granic strefy zalewowej. Ze wskazaną oceną Sądu pierwszej instancji nie zgodził się organ odwoławczy podnosząc, że Sąd ten w sposób nieuprawniony przyjął, iż w postępowaniu administracyjnym dopuszczono się naruszenia ww. przepisów postępowania, co skutkowało wadliwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji gdy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w warunkach tej konkretnej sprawy nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie odmówiono skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...] z uwagi na stwierdzoną przez organ niezgodność planowanej inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu planowana do zainwestowania działka nr [...] położona jest w całości w strefie przepływów wezbrań powodziowych "Z", na której obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów (§ 24 ust. 1 i 2 miejscowego planu).
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, by przedmiotowa działka położona była w całości w strefie zalewowej "Z". Jest to o tyle istotne, że przecież z położenia działki w strefie zalewowej organy wywodzą wynikający z planu zakaz powstawania nowej zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że z dokumentów zawartych w aktach sprawy, w tym udostępnionej kopii rysunku planu, nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości położenie działki nr [...] wraz z wyraźnie zaznaczonymi jej granicami. Na udostępnionych kopiach trudny do odczytania jest także przebieg granicy strefy zalewowej. Zaś dokładne wyjaśnienie tej kwestii jest konieczne, gdyż ma istotny wpływ na ustalenie zgodności z planem, w omawianym zakresie, planowej inwestycji. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację twierdzeń organu odwoławczego co do tego, że cała działka nr [...] znajduje się w strefie zalewowej.
Nie bez znaczenia dla przedstawionej wyżej oceny pozostaje pismo Wójta Gminy z dnia 14 grudnia 2015 r., z którego wynika jakoby tylko część działki nr [...] położona w strefie "ZN" zieleni nieurządzonej objęta była strefą przepływu wezbrań powodziowych (strefa "Z"), pozostała cześć położona jest w obszarze oznaczonym symbolem "M" (teren mieszkalnictwa zagrodowego i jednorodzinnego), która to część nie podlega strefie "Z".
Mając na uwadze powyższe, za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Tym samym brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył także normy art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentu w postaci uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. wraz z załącznikami. Z normy art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (tak: NSA w wyroku z dnia 4.06.2007 r. sygn. akt I OSK 982/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 354691).
Mając na uwadze powyższe trudno w tej sprawie uznać, że nieprzeprowadzenie z urzędu przez Sąd pierwszej instancji dowodu uzupełniającego z dokumentu należy ocenić jako istotne naruszenie przepisu postępowania, które mogłoby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego przez organ skutku. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do normy art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie, nie zażądały jej przeprowadzenia