Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 70/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] czerwca 2013 r. (znak: [...]) Wójt Gminy P., po rozpatrzeniu wniosku M. B. z dnia 4 kwietnia 2013 r. o wydanie warunków zabudowy na realizację rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego w siedlisku rolniczym, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej we wsi S. W decyzji tej w zakresie określenia parametrów budynku mieszkalnego po rozbudowie i nadbudowie wskazano, że odnośnie wysokości budynku i ilości kondygnacji budynek winien mieć do dwóch kondygnacji naziemnych, w tym drugą w poddaszu użytkowym – maksymalnie do 10,50 m (od poziomu terenu do kalenicy lub najwyżej położonej krawędzi dachu).
Na skutek odwołania M. B. decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję M. B. wniosła o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając sprawę, wskazał, że analiza rozstrzygnięć organów obu instancji prowadzi do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Organy dokonały – wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w skardze – prawidłowych ustaleń faktycznych, na podstawie których ich wnioski doprowadziły do wydania zgodnych z prawem rozstrzygnięć, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W konsekwencji nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
Organy administracji orzekały w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), w szczególności art. 61 w/w ustawy) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako "rozporządzenie"). Zostały w nim określone parametry projektowanej zabudowy, które organ architektoniczno-budowlany winien zbadać i określić na podstawie porównywalnych parametrów już istniejącej zabudowy sąsiedniej.
Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Według zaś § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.
Wójt Gminy P., ustalając decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. warunki zabudowy dla inwestycji skarżącej, określił parametry budynku mieszkalnego po rozbudowie i nadbudowie, ustalając wysokość budynku maksymalnie na 10,50 m (od poziomu terenu do kalenicy lub najwyżej położonej krawędzi dachu). Ilość dopuszczalnych kondygnacji została ustalona na dwie. Wydanie przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzoną z upoważnienia Wójta Gminy P. przez uprawnionego architekta A. L. Poprawność tej analizy zakwestionowała skarżąca, jednakże bez uzasadnionych argumentów.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu uprawniony architekt A. L. wyznaczył wokół działki skarżącej o numerze ewidencyjnym [...] (a więc działki, na której znajduje się budynek mieszkalny, którego dotyczył wniosek skarżącej o wydanie warunków zabudowy) obszar analizowany, którego granice wyznaczył na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. 29 dołączonych akt administracyjnych). W wyniku przeprowadzonej na tym obszarze analizy ustalono, że istniejące badane budynki mieszkalne to głównie domy parterowe i dwukondygnacyjne z dachami wysokimi, o wysokości do ok. 10,50-11,0 m w kalenicy dachu. Na tej podstawie dla budynku objętego wnioskiem przyjęto maksymalną wysokość do 10,5 metra, mierzoną od poziomu terenu do kalenicy dachu lub najwyżej położonej jego krawędzi. Były to zatem ustalenia prawidłowe. Skarżąca akcentowała natomiast, że wysokość ta została ustalona błędnie, ponieważ organ wziął pod uwagę budynek znajdujący się na działce usytuowanej po przeciwnej stronie drogi publicznej o numerze ewidencyjnym [...], zwracając jednocześnie uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 26 września 2013 r. wydanym w sprawie sygn. akt.
SA/Lu 255/13, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. oraz decyzję Wójta Gminy P., ustalającą warunki zabudowy dotyczące znajdującego się tam budynku i nakazał przy ponownym rozpoznaniu wyłączyć ten budynek z analizy, ponieważ przedmiotem analizy mają być działki sąsiednie, a taką nie jest działka, na której znajduje się budynek objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stanowisko to jest słuszne, jednakże zostało wadliwe przez skarżącą zrozumiane co do wpływu na sprawę niniejszą w sytuacji, kiedy wskazany wyrok dotyczył sprawy w przedmiocie warunków zabudowy na działce nr 158, nie zaś na działce skarżącej.
Niniejsza sprawa dotyczy warunków zabudowy ustalonych dla rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce skarżącej o nr [...]. W konsekwencji wysokość budynku usytuowanego na działce nr [...] przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej została uwzględniona z tego względu, że znajduje się on w obszarze podlegającym analizie zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Organ architektoniczno-budowlany właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia skarżącej warunków zabudowy nie jest natomiast właściwy do ustalenia, czy budynek wzniesiony na działce sąsiedniej (nr [...]), został wzniesiony na podstawie poprawnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Bierze on bowiem pod uwagę aktualny w chwili prowadzenia postępowania stan faktyczny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności sposób ich zabudowy i zagospodarowania.
Skoro w obszarze analizowanym w chwili wydania decyzji istniał budynek o wysokości ok. 10,5-11 m w kalenicy dachu, to dopuszczalną wysokość budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania ustalono prawidłowo.
Niezasadny jest również zarzut – istotnego zdaniem skarżącej – naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, wobec nieposłużenia się przez architekta podpisujący projekt decyzji i analizę pieczątką wskazująca na jego uprawnienia. Okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości podjętych decyzji. Otóż potwierdzeniem jego uprawnień jest wpis (A. L.) na listę członków L. Okręgowej Izby Architektów, aktualnej w dacie prowadzonych przez niego czynności, zaś brak pieczęci potwierdzających jego uprawnienia w żaden sposób nie przesądza o istotnym naruszeniu prawa i wadliwości dokonanych czynności.
Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła M. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uwzględnienie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, projektu decyzji, który nie został własnoręcznie podpisany przez sporządzającego architekta,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy P. ustalająca warunki zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności polegającym na błędnym ustaleniu przez Wójta Gminy P. stanu faktycznego w sprawie przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) postawiono bez uwzględnienia przedmiotu regulacji i wyodrębnionych jednostek redakcyjnych. § 9 rozporządzenia stanowi, że "Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust.1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o zabudowie (ust.
4) ". W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono w zakresie regulacji § 9 rozporządzenia naruszeń, które objęte są wadliwościami unormowanymi. Nie można uznać za zasadne zarzuty co do naruszenia § 9 rozporządzenia w zakresie podpisu. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną, skoro sporządzający ma przewidziane przepisami prawa uprawnienia. O znaczeniu braku pieczęci jako naruszenia prawa można wywodzić, gdy po ustaleniu stwierdzi się brak uprawnień przewidzianych przepisami prawa. Brak podstaw do podważenia tego ustalenia.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c stanowi, że sąd administracyjny stosuje wobec decyzji środek uchylenia jeżeli ustali naruszenie przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie przesądziłoby o zmianie treści rozstrzygnięcia. Równie okólnikowy jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nie wskazanie jakie uchybienia naruszenia przepisów prawa Sąd przy rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej nie uwzględnił.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.