Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 24 lutego 2012 r. E. D. wystąpił do Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowo-przemysłowego na usługi gastronomii (restauracja), na działkach ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy M. w W..
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 – dalej u.p.z.p.) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odwołania od powyższej decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r. wnieśli D. M., M. K. i M. S. oraz N. C. i G. S. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zdaniem organu drugiej instancji ocena spełnienia warunku określonego w pkt 1 winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 powyższego rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.
Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo wytyczył obszar analizowany i dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji dokonując analizy brał pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działkami, na których planowana była inwestycja, ale także inne działki znajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona przez organ pierwszej instancji wskazuje, iż planowana inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. W części tekstowej analizy wskazano, iż "w granicach analizowanego terenu znajdują się, oznaczone na załączniku graficznym 2: MN – budynki mieszkalne jednorodzinnie, MW – budynki mieszkalne wielorodzinne, MW/U – budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami, UG – usługi gastronomii (ul. [...]" – budynek usługowy wolno stojący; ul. [...]" w parterze, w części usługowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, ul. [...]" w parterze, w części usługowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, UK – budynek usług kultury ([...]), UH – budynki usług handlu, UA – budynki usług biurowych, UO – budynki usług oświaty (szkoła podstawowa nr [...] ul. [...]; gimnazjum nr [...] przy ul. [...]), U – budynki usługowe o zróżnicowanych funkcjach usługowych (ul. [...] zespół budynków [...]), Xbg – budynki garażowe, obiekty o funkcjach pomocniczych.
Zdaniem Kolegium analiza wykazała, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowo-przemysłowego na usługi gastronomii (restauracja), stanowić będzie kontynuację istniejącej na analizowanym terenie funkcji usługowej, w tym usług gastronomii. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 60 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 decyzję wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Kolegium podkreśliło, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został uzgodniony z konserwatorem zabytków, postanowieniem nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy – Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego wskazano, iż "planowane zamierzenie dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku na usługi gastronomii (restaurację). Planowana inwestycja nie prowadzi do zmiany parametrów budynku w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu". Planowana zmiana sposobu użytkowania budynku jest zatem dopuszczalna z punktu widzenia Stołecznego Konserwatora Zabytków.
W ocenie organu drugiej instancji w niniejszej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ponieważ stosownie do art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany przeprowadzić ją wówczas, kiedy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa, a nadto – w myśl art. 89 § 2 k.p.a. – gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Zdaniem organu drugiej instancji żaden z powyższych przypadków nie zachodził w niniejszej sprawie. W szczególności wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody osób trzecich.
Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowo-przemysłowego na usługi gastronomii (restauracja), mogło nastąpić zarówno w przypadku, gdy do wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania już doszło, a uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na potrzeby postępowania legalizacyjnego, jak również w przypadku, gdy inwestor dopiero planuje dokonać zmiany sposobu, a uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne do dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę.
G. S. zaskarżył powyższą decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2095/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że najistotniejszą i sporną kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność m.st. Warszawy, w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej. Na działce usytuowany jest dwukondygnacyjny budynek z garażem. Z zaświadczenia Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Mokotów z dnia [...] lutego 1989 r. znak: [...]wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny posiada parter usługowo-przemysłowy. Działka jest ogrodzona wspólnie z działką [...], wjazd zrealizowany jest od ulicy [...].
Sąd podkreślił, że sprawa zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku była przedmiotem postępowania prowadzonego w 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy i w postępowaniu tym ustalono, że M. J. dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, jednak postępowanie to zakończyło się przed złożeniem wniosku w sprawie niniejszej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m.st. Warszawy nakazał M. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] w W., zaadaptowanego samowolnie na cele gastronomiczne – bar restauracyjny. Z informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wynika, że wskutek prowadzonego postępowania egzekucyjnego doprowadzono do wykonania powyższej decyzji.
W toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 22 maja 2012 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa II z pytaniem czy w budynku przy ul. [...] ponownie samowolnie prowadzone są usługi gastronomiczne. Ponadto w piśmie z dnia 29 maja 2013 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy o przeprowadzenie kontroli w przedmiotowym budynku w związku z informacjami o samowolnej działalności restauracji Rubikon w przedmiotowym budynku. W piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy poinformował, że w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że w dniu 4 czerwca 2012 r. przedmiotowy budynek nie był użytkowany na cele działalności restauracji.
Natomiast w piśmie z 1 czerwca 2012 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego KRP w Warszawie poinformował, że w dniu 29 marca 2012 r. po przybyciu na miejsce patrol policji zastał M. D., który oświadczył, że jest właścicielem lokalu, żadnej działalności nie otworzył, a obecnie w lokalu odbywa się jego prywatna impreza.
W ocenie Sądu, dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma nie tylko ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania została dokonana, ale ustalenie, że stan ten nadal istnieje. Obowiązkiem organów administracji w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego było więc ustalenie aktualnego w dacie rozstrzygania sprawy stanu faktycznego, w szczególności wyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla ustalenia, czy zmiana sposobu użytkowania została już dokonana. Stan faktyczny zdaniem Sądu został przez organ ustalony prawidłowo, w związku z tym organ mógł prowadzić postępowanie w kierunku wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.
Sąd podkreślił, że działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, na przykład jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy zastanej, co organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.
W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, prawidłowe są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i mogły stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona przez organ pierwszej instancji wskazuje, iż planowana inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami.
Sąd uznał za niezasadny zarzut nieprawidłowego wskazania przez organ dotychczasowego przeznaczenia budynku bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Mokotów z dnia [...] lutego 1989 r. znak: [...] wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny posiadał parter usługowo-przemysłowy. Analiza wykazała, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowo-przemysłowego na usługi gastronomii (restauracja), stanowić będzie kontynuację istniejącej na analizowanym terenie funkcji usługowej, w tym usług gastronomii.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają naruszenie:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niepoprawnym uznaniu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może dotyczyć inwestycji już zrealizowanej, podczas gdy decyzja w tym zakresie może być wydana wyłącznie dla inwestycji zamierzonej (przyszłej), a w konsekwencji nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, mimo że postępowanie w zakresie ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy było w istocie rzeczy bezprzedmiotowe
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia przez organy prowadzące postępowanie w obu instancjach przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 65 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie, albowiem sprawa z wniosku z dnia 24 lutego 2012 r. złożonego przez E. D. (reprezentowanego wówczas przez M. D., Występującego aktualnie w sprawie jako strona), winna być przekazana właściwemu organowi nadzoru budowlanego i być procedowana w trybie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i rozstrzygnięta przez właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego;
- b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz 85 § 1 k.p.a., skutkujące nieprzeprowadzeniem oględzin budynku położonego na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy na następujące okoliczności stwierdzenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na potrzeby restauracji oraz stwierdzenia, czy w przedmiotowym budynku wykonywane są usługi związane z prowadzoną restauracją;
- c) art. 75 § 1 k.p.a. w z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci pisemnych oświadczeń i zapisów na nośnikach cyfrowych złożonych przez pana M. K., wykazujących, że w przedmiotowym budynku prowadzona jest restauracja; doprowadziło to do rozpatrzenia jedynie części materiału dowodowego dostępnego w sprawie;
- d) art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w sytuacji, gdy z materiału sprawy wynikało, że jej przeprowadzenie jest niezbędne ze względu na konieczność udziału w niej świadków oraz stron oraz konieczność odebrania zeznań zarówno od świadków, jak i stron, co niewątpliwie przyczyniłoby się do przyspieszenia, jak też do uproszczenia postępowania w rozumieniu tego przepisu;
- e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- • brak wskazania, dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za udowodnione, że budynek posadowiony na działkach o numerach [...] i [...] w obrębie [...] ma przeznaczenie na cele mieszkalno-usługowo-przemysłowe;
- • całkowity brak odniesienia, z jakich przyczyn organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej materiałowi dowodowemu przedstawionemu przez pana M. K., a w związku z powyższym, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, opierając wszystkie jej zarzuty na błędnym założeniu, że decyzja o warunkach zabudowy może być tylko wydana przed faktyczną zmianą sposobu użytkowania budynku. Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, w tym również w brzmieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie którego podnosi się w skardze kasacyjnej. Powyższy przepis informuje jedynie w jakich przypadkach jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zakładając, że inwestor będzie podejmował działania inwestycyjne zgodne z prawem. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wyklucza jednak możliwości wydania takiej decyzji w przypadkach, kiedy inwestor naruszył prawo, przez podjęcie nielegalnie budowy obiektu budowlanego lub wykonywania innych robót budowlanych, czy też przez dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W takich przypadkach w celu legalizacji, przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (np. art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3, art. 71a ust. 1 pkt 2) jeżeli na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Błędny jest więc pogląd, że w sytuacji kiedy dokonano faktycznie zmiany sposobu użytkowania budynku, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowe.
Kolejny zarzut naruszenia "art. 65 § 1 p.p.s.a.", powinien chyba dotyczyć art. 65 § 1 k.p.a., jak wynika z jego uzasadnienia, jest całkowicie bezzasadny, gdyż wniosek z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczył wydania decyzji o warunkach zabudowy i został skierowany do właściwego organu, nie było więc podstawy do przekazania go organom nadzoru budowlanego, co nie oznacza, że sprawą nie powinny się zająć zgodnie z przepisami prawa budowlanego, właściwe organy nadzoru budowlanego.
Zarzuty zamieszczone w pkt 2 b i c petitum skargi kasacyjnej są również niezasadne, gdyż jak wynika z wcześniejszych rozważań, prowadzenie szerszego postępowania wyjaśniającego, dowodowego w kierunku wykazania, że faktycznie zmieniono sposób użytkowania budynku przy ul. [...] w W. i funkcjonuje tam restauracja "[...]", jest bez znaczenia dla sprawy będącej przedmiotem tego postępowania. Z tych samych względów nie było niezbędne w tej sprawie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdyż nie zachodziła tu żadna z przesłanek ustawowych wymienionych w art. 89 k.p.a., którego to przepisu nie naruszono w związku z tym w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest też trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. z przyczyn tam podanych, bowiem stan faktyczny sprawy w zakresie tego czego dotyczy postępowanie, został ustalony prawidłowo, a inne okoliczności dotyczące faktycznego funkcjonowania restauracji w budynku przy ul. [...], jak wynika z niniejszego uzasadnienia, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w tej sprawie, nie można rozumieć jako legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż to należy do właściwych organów nadzoru budowlanego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.