Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 roku sygn. akt II SAB/Ke 7/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie ochrony środowiska zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy C. do rozpatrzenia wniosku K. P. z dnia 30 stycznia 2011r. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w kwocie 100 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z 16 stycznia 2016 r. K. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w C. zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 kpa poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że 31 stycznia 2011 r. złożył pismo zawierające wniosek o kontrolę gospodarstwa [...]., zamieszkałej w Z. D. [...]., gmina C., w zakresie realizacji obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu obowiązkiem tj. warunków przechowywania gnojówki i gnojowicy w odpowiednim zbiorniku. Burmistrz jednak nie dokonał kontroli i nie wszczął postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie wydał decyzji, postanowienia ani żadnego innego aktu administracyjnego.
Po upływie terminów ustawowych skarżący pismem z dnia 15 lipca 2011 r. złożył prośbę o interwencję i pomoc do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach. Organ ten pismem z 2 sierpnia 2011 r. przekazał sprawę do załatwienia Burmistrzowi w C. według właściwości. Jednak po otrzymaniu tego pisma Burmistrz nadal nie podjął żadnych czynności w sprawie.
Dnia 16 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 37 § 1 kpa skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie uzupełniając je pismem z 20 września 2015 r. Pomimo wyraźnego wskazania w treści pisma, że chodzi o niezałatwioną sprawę dotyczącą warunków przechowywania gnojówki i gnojowicy, SKO w dniu 12 października 2015 r. wydało postanowienie uznając zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 18 października 2015 r. skarżący ponowił zażalenie. Dnia 15 grudnia 2015 r. SKO w K. uznało zażalenie na bezczynność za zasadne i wyznaczyło dodatkowy 14 dniowy termin na załatwienie tej sprawy, która miała zakończyć się wydaniem decyzji przez Burmistrza.
W dniu 30 grudnia 2015 r. Burmistrz wszczął postępowanie administracyjne i w piśmie poinformował skarżącego o prawach przysługujących jako stronie w tej sprawie. W dniu 31 grudnia 2015 r. w Urzędzie Miasta i Gminy w C. wraz z żoną złożył sprostowanie, że z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że nie dotyczy ono warunków przechowywania gnojówki i gnojowicy lecz składowania obornika. Ponadto złożył oświadczenie, że nie weźmie udziału w wyznaczonych na dzień 8 stycznia 2016r. oględzinach z uwagi na fakt, że w trakcie takich interwencji jest obrażany przez użytkowników działki A. G., czyli członków rodziny Z. przy biernej postawie pracowników Urzędu Gminy i Straży Miejskiej, co miało miejsce w przeszłości. Następnie pismem z 11 stycznia 2016 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że nie jest stroną w postępowaniu.
Skarżący podniósł, że Burmistrz Miasta i Gminy w C. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia złożenia podania do dnia złożenia skargi jego wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że skarżący nie ujawnił, iż pierwszym wnioskiem w tej sprawie było jego pismo z 8 sierpnia 2010 r., na które po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Burmistrz Miasta i Gminy C. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 4 listopada 2010 r. Następnie sprawa ta była wyjaśniana skarżącemu ustnie na spotkaniach w grudniu 2011 r., lutym, marcu i maju 2012 r. co potwierdza sporządzona notatka służbowa. Ponadto gospodarstwo było kontrolowane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K., który w decyzji z 28 lipca 2014 r. stwierdził, że spełnia ono obowiązujące przepisy. Burmistrz Miasta i Gminy C. pismem z dnia 5 września 2014 r. poinformował również skarżącego o braku podstaw do wydania decyzji w tej sprawie. Stanowisko to było podtrzymane przez SKO w K. postanowieniem z dnia 12 października 2015 r. w sprawie zażalenia skarżącego na bezczynność organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargę uwzględnił. Jak zauważył, z akt sprawy tj. postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 października 2015 r. i 15 grudnia 2015 r. wynika, że pismem z 16 sierpnia 2015r. skarżący powodując się na art. 37 kpa wniósł o "stwierdzenie niezałatwienia w terminie" sprawy zainicjowanej pismem z 31 stycznia 2011 r. Złożenie przez stronę zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa wyczerpuje przysługujące środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem umożliwiało skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce. Dokumentacja przedstawiona Sądowi wskazywała na to, że przedmiotem skargi na bezczynność był wniosek K. P., skierowany do Burmistrza Miasta i Gminy w C., w którym skarżący domagał się kontroli gospodarstwa A. G. pod kątem spełnienia wymogów ustawy o nawozach i nawożeniu, wskazując na uciążliwość związaną z niewłaściwym składowaniem obornika.
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w dniu 30 grudnia 2015r. Burmistrz Miasta i Gminy C. w oparciu o art. 61 § 1 i 4 kpa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie składowania obornika na działce nr ewid. [...].położonej w Z. D. przez jej użytkownika, o czym zawiadomił m.in. K. P.. Już po wszczęciu postępowania pismem z 11 stycznia 2016 r. organ poinformował skarżącego, że nie jest stroną we wszczętym postępowaniu. Pismo to nie przybrało jednak żadnej formy procesowej, umożliwiającej skarżącemu złożenie stosownego środka odwoławczego do organu wyższej instancji. Skoro organ uznał, że postępowanie nie mogło być wszczęte z wniosku K. P. – czy to z tego powodu, że nie jest on stroną, czy też z innych przyczyn (np. wobec faktu, że postępowanie w danej sprawie już się toczy z urzędu) – to powinien był wydać w tym zakresie postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 kpa. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że wobec K. P. organ nie wydał żadnego aktu (decyzji bądź postanowienia), który mógłby on jako strona zaskarżyć do organu wyższej instancji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł.
Na powyższy wyrok Burmistrz Miasta i Gminy C. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a to naruszenie:
- 1. przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 a kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż organ był zobowiązany do wydania wobec skarżącego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, iż podmiot ten nie jest strona w sprawie, podczas gdy przepis art. 61 a k.p.a. nie nakłada na organ takiego zobowiązania, zaś Skarżący został zawiadomiony o tym, że nie jest stroną w sprawie, a przedmiotowe postępowanie toczyło się z urzędu i wobec stron postępowania została wydana decyzja o umorzeniu postępowania,
- 2. przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 101 z późn. Zm.) poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i uznanie, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ prowadził czynności wyjaśniające związane z wniesionym przez skarżącego wnioskiem oraz po wszczęciu postępowania z urzędu wydał ostateczną decyzję o umorzeniu postępowania skierowaną do stron.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż podstawą wydania przez organ decyzji z dnia 11 stycznia 2016 roku o umorzeniu postępowania w sprawie warunków przechowywania gnojówki i gnojowicy na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...].w Z. D. stanowiącej własność A. G. było zaprzestanie hodowli trzody chlewnej, zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Nadto z akt sprawy wynika, iż organ od 2011 roku prowadził czynności wyjaśniające zmierzające do rozpoznania wniosku skarżącego. Ostatecznie, w wykonaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 grudnia 2015 roku, Organ na podstawie pisma z dnia 30 grudnia 2015 roku zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie składowania obornika na działce ewidencyjnej nr [...]., położonej w Z. D. przez użytkownika tej nieruchomości oraz pouczył zainteresowanego o przysługujących mu prawach związanych z udziałem w tym postępowaniu. Następnie w dniu 11 stycznia 2015 roku organ zawiadomił skarżącego iż nie jest stroną w postępowaniu, a sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o zgromadzone materiały.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania.
Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu nie zostały przez Sąd uwzględnione.
Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może stanowić podstawy dla zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.
Również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest bezzasadny, gdyż żaden z tych przepisów nie był stosowany przez Sąd I instancji. Podstawą orzekania były bowiem: art.149 § 1pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art.154 § 6 p.p.s.a. – jednak w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia żadnego z tych przepisów.
Natomiast zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała zastosowanie przez ten sąd błędnych kryteriów oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Dlatego też przepisy art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kwestionowania ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Podkreślić należy, że skarżący złożył dwa odmienne w swojej treści wnioski: pierwszy z dnia 8 sierpnia 2010r. dotyczył składowania obornika, a drugi z dnia 31 stycznia 2011r. dotyczył warunków przechowywania gnojówki i gnojowicy na działce nr [...]., położonej w Z. D.. Przedmiotowa sprawa toczyła się w sprawie bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy C. w załatwieniu drugiego z tych wniosków. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji wniosek taki powinien być załatwiony w sposób formalny, lecz do dnia wydania zaskarżonego wyroku to nie nastąpiło. Skoro organ administracyjny nie odmówił postanowieniem wszczęcia postępowania w podstawie art.61a k.p.a., to konsekwentnie Sąd I instancji wyrokiem przesądził, że wniosek skarżącego z 31 stycznia 2011r. wszczął postępowanie administracyjne, które nadal się toczy i wymaga formalnego zakończenia. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracyjny ma bowiem obowiązek stosować art.61a k.p.a., jeżeli zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki.
Zaznaczyć należy, że decyzją z dnia 11 stycznia 2016r. umorzone zostało postępowanie w przedmiocie składowania gnojówki i gnojowicy na działce nr [...]., położonej w Z. D., które zostało wszczęte z urzędu i w którym K. P. nie brał udziału jako strona postępowania. Organ powinien zatem rozważyć w jaki formalny sposób zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem z 31 stycznia 2011r. zwłaszcza, że jak sam wskazuje załatwił już tę sprawę w postępowaniu prowadzonym z urzędu.
Tym samym skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.